國網(wǎng)冀北電力有限公司承德供電公司 徐麗麗

《中華人民共和國能源法》（以下簡稱“能源法”）的頒布和實(shí)施，標(biāo)志著我國能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化邁入法治化、系統(tǒng)化新階段。作為國家能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，能源法將“推動(dòng)能源高質(zhì)量發(fā)展、保障國家能源安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展”的目標(biāo)任務(wù)納入法治軌道。河北省承德市作為國家首批碳達(dá)峰試點(diǎn)城市，積極建設(shè)“清潔能源強(qiáng)市”，打造“國家生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)示范區(qū)”，探索生態(tài)資產(chǎn)權(quán)益抵押等金融創(chuàng)新模式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，與能源法的立法宗旨高度契合。本文以承德市綠色低碳發(fā)展為研究樣本，通過系統(tǒng)梳理其在風(fēng)電、光伏、氫能等領(lǐng)域的典型實(shí)踐與創(chuàng)新模式，深入剖析當(dāng)前面臨的政策瓶頸，立足能源法的立法框架與戰(zhàn)略導(dǎo)向，結(jié)合“雙碳”目標(biāo)要求，對綠色低碳發(fā)展的具體實(shí)現(xiàn)路徑展開系統(tǒng)性探討，旨在為清潔能源高質(zhì)量發(fā)展提供理論參考與實(shí)踐借鑒，助力構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系。

能源法與綠色低碳發(fā)展的理論關(guān)聯(lián)

（一）能源法的核心定位與戰(zhàn)略目標(biāo)。作為國家能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)法律，能源法以保障能源安全、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、推動(dòng)能源可持續(xù)發(fā)展為核心目標(biāo)。通過明確清潔能源優(yōu)先發(fā)展地位、規(guī)范能源開發(fā)利用秩序、建立節(jié)能減排約束機(jī)制，將“雙碳”目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色轉(zhuǎn)型納入法治化軌道。例如，能源法強(qiáng)調(diào)可再生能源在能源體系中的比重提升，要求建立能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制度，為地方綠色低碳發(fā)展提供法律遵循。

（二）能源法對綠色低碳發(fā)展的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。能源法通過“約束+激勵(lì)”雙重機(jī)制推動(dòng)綠色低碳轉(zhuǎn)型。在約束層面，明確高耗能產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，限制煤炭等高碳能源消費(fèi)，對違規(guī)行為設(shè)置法律責(zé)任；在激勵(lì)層面，通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、綠色金融等政策，鼓勵(lì)清潔能源技術(shù)研發(fā)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)和產(chǎn)業(yè)綠色升級。這種剛?cè)岵?jì)的法律設(shè)計(jì)，為承德等試點(diǎn)城市突破發(fā)展瓶頸提供了制度框架。

（三）能源法與承德城市定位的契合性。承德作為京津冀水源涵養(yǎng)功能區(qū)、國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)、國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)和塞罕壩精神發(fā)源地，其“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略定位與能源法的立法宗旨高度契合。能源法的實(shí)施不僅能鞏固承德生態(tài)建設(shè)成果，還能為其清潔能源強(qiáng)市、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)示范區(qū)建設(shè)提供法律保障，助力其成為全國綠色低碳轉(zhuǎn)型的標(biāo)桿城市。

承德綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)做法

（一）擴(kuò)容清潔能源裝機(jī)規(guī)模，構(gòu)建多元協(xié)同供能體系。承德以全域清潔能源資源規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，開發(fā)建設(shè)集中式風(fēng)光電項(xiàng)目，因地制宜布局建設(shè)分布式新能源，加快建設(shè)抽水蓄能電站集群，推動(dòng)清潔能源發(fā)電裝機(jī)規(guī)模持續(xù)壯大。截至2024年年底，承德清潔能源總裝機(jī)達(dá)到2200萬千瓦（風(fēng)電1020萬千瓦、光伏820萬千瓦、抽蓄360萬千瓦），全年發(fā)電量240億千瓦時(shí)，分別占全市電力總裝機(jī)和發(fā)電量的92%和73%?！笆奈濉币詠?，全市新獲批風(fēng)光電項(xiàng)目建設(shè)指標(biāo)1500萬千瓦，新增清潔能源發(fā)電裝機(jī)1450萬千瓦，新增裝機(jī)規(guī)模較此前歷年總和翻一番。

（二）統(tǒng)籌推進(jìn)電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)，暢通清潔能源輸送通道。承德與冀北電網(wǎng)建立了常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，共同推進(jìn)電網(wǎng)工程建設(shè)，統(tǒng)籌規(guī)劃承德特高壓、500千伏、220千伏低頻輸電工程，確保電網(wǎng)建設(shè)與清潔能源開發(fā)同步進(jìn)行。截至2024年年底，陸續(xù)建成御道口、金山嶺（灤平）、承德（承德縣）、承德東（寬城）、承德北（豐寧）、牌樓（圍場）500千伏站以及金山嶺—太平、承德—姜家營、承德東—陽樂500千伏通道，形成“6站3通道”清潔能源電力輸送網(wǎng)絡(luò)；在建及推進(jìn)前期的有隆化500千伏站、承德東—灤縣雙回500千伏通道“1站1通道”電網(wǎng)工程；全力推動(dòng)承德特高壓開關(guān)站擴(kuò)建變電站、平泉500千伏站、圍場220千伏低頻輸電通道“2站1通道”電網(wǎng)工程納規(guī)，電網(wǎng)配套保障能力持續(xù)增強(qiáng)。 

（三）加快新型儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)布局，筑牢能源穩(wěn)定供應(yīng)屏障。承德堅(jiān)持源網(wǎng)兩側(cè)發(fā)力，同步推進(jìn)新能源配建儲(chǔ)能、共享儲(chǔ)能、電網(wǎng)側(cè)獨(dú)立儲(chǔ)能項(xiàng)目建設(shè)。截至2024年，新能源配建儲(chǔ)能規(guī)模達(dá)90萬千瓦/240萬千瓦時(shí)，全省規(guī)模最大的圍場航天35.5萬千瓦/92萬千瓦時(shí)共享儲(chǔ)能電站、隆化集電30萬千瓦/120萬千瓦時(shí)獨(dú)立儲(chǔ)能電站順利并網(wǎng)，有力地保障了新能源消納與電網(wǎng)穩(wěn)定運(yùn)行。發(fā)揮釩資源優(yōu)勢，引進(jìn)北京普能、北京綠釩等一批優(yōu)勢企業(yè)，推動(dòng)全釩液流儲(chǔ)能電池產(chǎn)業(yè)化，截至目前產(chǎn)能達(dá)到4吉瓦時(shí)，新型儲(chǔ)能發(fā)展破題突圍。

（四）拓展氫能全鏈產(chǎn)業(yè)生態(tài)，拓寬綠色能源應(yīng)用邊界。承德積極探索綠氫儲(chǔ)能與電網(wǎng)調(diào)峰聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建“綠電+綠氫”協(xié)同消納模式，加速“綠電”向“綠氫”轉(zhuǎn)變。圍場大西溝風(fēng)電制氫、航天圍場集中制氫、大唐國際豐寧大河西光伏制氫、國華豐寧風(fēng)光基地配套制氫等一批氫能產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，康保—曹妃甸氫氣長輸管道、國華新能源公司豐寧北油氫混合站等基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)，制、儲(chǔ)、運(yùn)、用等氫能產(chǎn)業(yè)生態(tài)構(gòu)架基本成型。

（五）探索CCER碳匯市場交易，激活生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化動(dòng)能。承德積極完善碳匯核算體系，拓展森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)固碳領(lǐng)域方法，推進(jìn)塞罕壩生態(tài)開發(fā)集團(tuán)依托森林資源開發(fā)碳匯項(xiàng)目，明確交易規(guī)模，加強(qiáng)與北京綠交所等機(jī)構(gòu)對接，推動(dòng)爭列CCER（中國核證自愿減排量）核證機(jī)構(gòu)，打通碳匯交易全鏈條，促進(jìn)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化。2017年，塞罕壩造林碳匯項(xiàng)目成功交易16.2萬噸，成為當(dāng)時(shí)全國林業(yè)系統(tǒng)造林減排量最大的碳匯交易項(xiàng)目。2024年，塞罕壩機(jī)械林場出售2015年簽發(fā)的碳匯量實(shí)現(xiàn)交易100.7萬元，是全國CCER市場重啟后河北省的首筆交易。截至2024年，塞罕壩機(jī)械林場和千松壩林場已累計(jì)交易27.9萬噸、774.8萬元。

（六）創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品體系，強(qiáng)化低碳發(fā)展資金支撐。承德圍繞碳交易市場創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品體系，通過“產(chǎn)品創(chuàng)新+平臺(tái)賦能”雙輪驅(qū)動(dòng)，為低碳發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)資金支撐。在產(chǎn)品端，推出碳配額質(zhì)押貸、排污權(quán)抵押貸等綠色信貸產(chǎn)品，盤活企業(yè)碳資產(chǎn)，開發(fā)森林碳匯保險(xiǎn)等綠色保險(xiǎn)，為碳匯項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)兜底。在服務(wù)端，搭建綠色金融服務(wù)平臺(tái)，整合企業(yè)融資需求、金融產(chǎn)品供給及第三方評估服務(wù)，實(shí)現(xiàn)信息高效對接。2024年，金融機(jī)構(gòu)共為703家企業(yè)新發(fā)放綠色貸款約170.88億元。

綠色低碳發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

（一）清潔能源開發(fā)建設(shè)土地利用難度不斷提升。土地正成為影響清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素，隨著清潔能源發(fā)電裝機(jī)規(guī)模不斷提升以及用地政策的調(diào)整變化，用地約束問題隨之顯現(xiàn)。清潔能源裝機(jī)較為集中的山東、河北、內(nèi)蒙古等省區(qū)，土地限制可能導(dǎo)致未來清潔能源發(fā)電裝機(jī)潛力受限。以承德為例，依據(jù)“三區(qū)三線”劃定成果，承德市生態(tài)紅線、基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積占國土總面積近一半，全市森林覆蓋率高，草地面積80%劃為基本草原，森林公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)較多，隨著天然灌木林使用政策的收緊，域內(nèi)可落地風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目的土地緊張，對后續(xù)資源開發(fā)帶來較大影響。

（二）清潔能源電力輸送受電網(wǎng)條件與政策制約。電網(wǎng)規(guī)劃與清潔能源項(xiàng)目開發(fā)規(guī)劃銜接不夠緊密，電網(wǎng)建設(shè)相對滯后于清潔能源發(fā)展，清潔能源電力輸出受阻問題在全國范圍內(nèi)普遍存在。承德清潔能源發(fā)電裝機(jī)規(guī)模增長迅速，預(yù)計(jì)到2027年清潔能源發(fā)電裝機(jī)將達(dá)到2700萬千瓦、遠(yuǎn)期達(dá)到5000萬千瓦。既有及在建的配套電網(wǎng)送出能力僅為1800萬千瓦，難以滿足未來發(fā)展需求，亟需加快500千伏電網(wǎng)工程、特高壓工程規(guī)劃建設(shè)。

（三）傳統(tǒng)與新型儲(chǔ)能調(diào)度響應(yīng)能力有待提高。受抽水蓄能項(xiàng)目建設(shè)周期長、新型儲(chǔ)能價(jià)格機(jī)制不完善、盈利模式不清晰等因素影響，項(xiàng)目建設(shè)整體節(jié)奏不快，全國儲(chǔ)能建設(shè)規(guī)模仍然存在較大缺口。以承德為例，在建及納規(guī)的總規(guī)模約640萬千瓦抽水蓄能項(xiàng)目大多在2030年以后建成投產(chǎn)，在風(fēng)光電大幅增長的“十四五”與“十五五”階段難以發(fā)揮效用。同時(shí)，受制于初期投資成本高、盈利模式模糊等因素，新型儲(chǔ)能項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模布局，難以滿足新能源快速發(fā)展的配套需求。由于缺乏統(tǒng)一的調(diào)度標(biāo)準(zhǔn)與激勵(lì)機(jī)制，部分已建成的儲(chǔ)能設(shè)施未能與電網(wǎng)運(yùn)行實(shí)現(xiàn)深度融合，在調(diào)峰、調(diào)頻等電力輔助服務(wù)場景中參與度不足，導(dǎo)致設(shè)備閑置率高，無法充分發(fā)揮“電力穩(wěn)定器”和“充電寶”的功能。

（四）綠電直連政策細(xì)則尚待完善。今年5月30日，國家發(fā)展改革委、國家能源局下發(fā)了《關(guān)于有序推動(dòng)綠電直連發(fā)展有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確按安全優(yōu)先等原則，支持新增用電、存量出口型及并網(wǎng)受限新能源項(xiàng)目開展綠電直連，規(guī)范項(xiàng)目備案、接入電壓等級及市場交易機(jī)制。但目前仍存在費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制待細(xì)化、綠電溯源認(rèn)證體系不完善、部分地區(qū)市場主體參與受限等問題，制約項(xiàng)目規(guī)?；七M(jìn)。尤其是，電網(wǎng)電價(jià)成本使得制氫環(huán)節(jié)投入居高不下，終端氫氣售價(jià)仍顯著高于傳統(tǒng)能源，難以憑借經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢打開市場，極大限制了氫能產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展與商業(yè)化應(yīng)用進(jìn)程。

（五）造林碳匯CCER登記規(guī)則與歷史造林貢獻(xiàn)矛盾有待破解。現(xiàn)行造林碳匯方法學(xué)規(guī)定，申請登記CCER的造林項(xiàng)目需于2012年11月8日之后開工建設(shè)，減排量需產(chǎn)生于2020年9月22日之后且在產(chǎn)生后的5年內(nèi)完成項(xiàng)目登記。對于在2012年之前就已實(shí)現(xiàn)較高森林覆蓋率的地區(qū)而言，前期在林地開發(fā)和森林培育方面投入了大量的人力、物力和時(shí)間，為生態(tài)環(huán)境改善作出了重要貢獻(xiàn)，但在碳匯交易等方面無法獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和激勵(lì)。以承德為例，承德森林覆蓋率已超過60%，剩余可造林地塊非常有限，且大多分布在干旱、瘠薄的陽坡，全市國土綠化重點(diǎn)已由造林向營林轉(zhuǎn)變。承德符合條件的造林面積只有340.8萬畝，按照30%面積可開發(fā)估算，開發(fā)系數(shù)約為0.3，年均減排量僅30萬噸。

綠色低碳發(fā)展路徑與策略建議

（一）突出規(guī)劃引領(lǐng)作用，科學(xué)有序推進(jìn)資源開發(fā)。在土地利用方面，積極探索風(fēng)光互補(bǔ)、光伏+農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)以及光伏治沙等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展新模式，最大程度集約使用現(xiàn)有可利用土地。做好清潔能源發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接融合，通過技術(shù)手段精準(zhǔn)規(guī)劃，不斷挖潛資源，盡可能調(diào)整資源富集區(qū)域用地政策，釋放更多用地空間。在配套電網(wǎng)建設(shè)方面，優(yōu)先布局特高壓、超高壓輸電通道，優(yōu)化中低壓配網(wǎng)結(jié)構(gòu)，配套建設(shè)清潔能源基地專用輸電線路。推廣智能電網(wǎng)技術(shù)與儲(chǔ)能設(shè)施應(yīng)用，增強(qiáng)電網(wǎng)對清潔能源波動(dòng)的調(diào)節(jié)能力，提升清潔能源電力外送能力。

（二）加快儲(chǔ)能項(xiàng)目建設(shè)，保障新型電力系統(tǒng)安全。積極推動(dòng)政府部門出臺(tái)相關(guān)政策，破解抽水蓄能電站前期工作要求高、審批程序相對較多、建設(shè)周期長等推進(jìn)難題，加大政策性、開發(fā)性金融工具等對抽水蓄能項(xiàng)目建設(shè)的支持力度，支持社會(huì)資本參與抽水蓄能建設(shè)，推進(jìn)抽水蓄能規(guī)模加速壯大。完善儲(chǔ)能參與電力市場規(guī)則，健全調(diào)度運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制，加大容量補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、融資支持力度，鼓勵(lì)長時(shí)儲(chǔ)能、共享儲(chǔ)能項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)儲(chǔ)能設(shè)施資源優(yōu)化配置，全面提升電力系統(tǒng)靈活性調(diào)節(jié)能力。

（三）加速應(yīng)用場景布局，提高清潔能源本地利用率。在應(yīng)用層面，大力發(fā)展城市工商業(yè)，逐步提高城市用電負(fù)荷，促進(jìn)清潔能源本地消納水平；圍繞綠色礦山、大數(shù)據(jù)等高耗能項(xiàng)目和制氫項(xiàng)目，推廣清潔能源“源網(wǎng)荷儲(chǔ)”示范；圍繞新能源汽車推廣，合理規(guī)劃布局充電基礎(chǔ)設(shè)施，探索清潔能源“發(fā)電儲(chǔ)充”一體化充電站建設(shè)模式。在政策層面，推動(dòng)出臺(tái)綠電直連政策實(shí)施細(xì)則，細(xì)化項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、交易流程及監(jiān)管機(jī)制，破除政策落地中的執(zhí)行壁壘，簡化電力用戶與發(fā)電主體的直接交易程序，打通綠電直供“最后一公里”。探索構(gòu)建市場化綠電交易體系，依托電力交易平臺(tái)建立靈活的價(jià)格形成機(jī)制，完善綠電計(jì)量、結(jié)算及消納保障機(jī)制，降低市場主體參與門檻，推動(dòng)清潔能源就近消納。

（四）完善法律法規(guī)體系，引領(lǐng)和保障碳匯交易市場建設(shè)。完善CCER碳匯方法學(xué)種類，推動(dòng)出臺(tái)營林碳匯方法學(xué)，為開發(fā)新的林業(yè)碳匯項(xiàng)目提供方法指南和標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。推動(dòng)完善全國碳排放權(quán)交易市場的政策法規(guī)和制度規(guī)范，確保政策法規(guī)和制度規(guī)范的穩(wěn)定性和延續(xù)性，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。

審核｜王茜 王婧 渠洋 

校對｜白馗 張雪慧 張波