丁福靈

民事賠償優(yōu)先制度早有法律規(guī)定，但由于缺乏落地的具體配套制度，一直未能充分發(fā)揮作用。2021年行政處罰法修訂，在罰沒款上繳國庫的條款中增加了“除依法應當退還、退賠的外，財政部門不得以任何形式向作出行政處罰決定的行政機關返還罰款、沒收的違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項”的規(guī)定，為民事賠償責任優(yōu)先提供了可行路徑。證監(jiān)會、財政部隨即出臺《關于證券違法行為人財產優(yōu)先用于承擔民事賠償責任有關事項的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），明確了違法行為人所繳納的行政罰沒款用于承擔民事賠償責任的具體工作機制，對切實保護投資者合法權益具有劃時代意義，充分體現了資本市場的人民性?！兑?guī)定》作為體系化的中小投資者損害賠償救濟機制的關鍵一環(huán)，要充分發(fā)揮其功能，還需進一步完善制度體系。

加強制度銜接是基礎。同一證券違法行為可能同時導致民事責任、行政責任、刑事責任三種責任，民法典、行政處罰法、刑法、證券法等均規(guī)定了民事賠償優(yōu)先原則，《規(guī)定》對民事責任與行政責任的銜接進行了規(guī)定，尚未對三種責任同時存在的優(yōu)先程序進行具體安排。在鮮言案中，上海金融法院依據證券法規(guī)定的原則，對其刑事案件中相應款項進行了相應保全，進一步凸顯民事責任與刑事責任銜接的重要性。有必要細化民事、行政、刑事責任交叉時的處理規(guī)則，明確刑事罰金、沒收財產、行政罰款、沒收違法所得等與民事賠償優(yōu)先的關系。

強化責任追究是核心。民事賠償責任優(yōu)先是嚴厲打擊證券違法違規(guī)行為的重要環(huán)節(jié)，要充分發(fā)揮制度效果，還需要查處執(zhí)行鏈條共同發(fā)力，強化行政責任、刑事責任追究。盡管《最高人民法院關于審理證券市場虛假陳述侵權民事賠償案件的若干規(guī)定》取消了前置程序，但從執(zhí)法司法實踐來看，民事責任的認定仍然與行政責任、刑事責任的追究息息相關。行政責任、刑事責任認定的違法事實直接影響民事責任的裁判結果；行政責任、刑事責任追究的時點直接影響民事責任的承擔；行政處罰決定書與民事判決書、刑事附帶民事判決書等法律文書記載的被告、違法事項等是否一致，直接影響著投資者是否能夠申請民事賠償優(yōu)先。因此，有必要持續(xù)加大證券違法違規(guī)行為打擊力度，進一步統一執(zhí)法標準及裁判尺度，提升查處效率，明確違法事實。加強執(zhí)法司法部門的溝通協調，建立信息互通反饋機制，深度運用執(zhí)法大數據，增強過程協調配合，推動法律效果與社會效果的統一。

民事賠償優(yōu)先的申請并不是無期限的，《規(guī)定》確定了一年的申報期，督促受害投資者及時行使自身權利，更好地平衡投資者合法權益保護與法律關系的穩(wěn)定。因此，使受害投資者及時了解證券違法違規(guī)行為查處情況、罰款執(zhí)行情況等對于保護投資者合法權益至關重要。建議執(zhí)法部門進一步細化法律文書要求，強化事實闡述、說理論證，為受害投資者維權提供充分的依據。持續(xù)做好行政處罰、行政監(jiān)管措施等執(zhí)法信息的公示，規(guī)范信息公示內容的標準、格式，探索罰沒款繳納情況信息公開。同時，建議相關部門加強民事賠償優(yōu)先制度的宣傳和解讀，引導投資者積極關注自身權利救濟申請條件和期限，向市場傳遞《規(guī)定》保護投資者合法權益的深遠考慮。

細化規(guī)則指引是關鍵。《規(guī)定》從申請情形、申請主體、申請材料、審核程序、退庫流程、繼續(xù)收繳職責等方面對民事賠償責任優(yōu)先進行了全流程的規(guī)定，具有開創(chuàng)性意義，但在具體實踐中仍有必要進一步細化規(guī)則指引，強化制度可操作性。例如，“同一違法行為”的認定是識別申請主體范圍的關鍵因素，但“同一違法行為”指同一個違法行為還是同一類違法行為尚不明確。

完善投保體系是重點。民事賠償優(yōu)先制度是中小投資者損害賠償救濟機制的關鍵一環(huán)，與先行賠付、行政和解等共同構成投資者保護制度體系。無論是民事賠償優(yōu)先、先行賠付還是行政和解，都意在使投資者的損害能夠得到及時賠償，各個制度在不同的環(huán)節(jié)發(fā)揮著保障投資者合法權益的作用。要最大化發(fā)揮這些制度的功能，還需要制度體系內部的配合協調，逐步解決制度銜接中的問題。例如，先行賠付者是否可以基于對發(fā)行人以及其他連帶責任人的追償權申請民事賠償優(yōu)先？按照目前的《規(guī)定》，民事賠償優(yōu)先申請者主要為受害投資者，因此先行賠付者并不具有申請民事賠償優(yōu)先的權利。但從鼓勵相關主體主動賠償投資者的角度來看，建議逐步探索擴展民事賠償優(yōu)先申請主體，強化現行賠付制度與民事賠償優(yōu)先制度的銜接。民事賠償優(yōu)先后違法行為人仍需要繳納罰款，巨大的違法成本可能促使違法行為人主動尋求行政和解，如何更好地發(fā)揮行政和解的功能也值得進一步關注。