以金融的方式、基金為抓手實(shí)施鄉(xiāng)村振興策略，意味著以往財政扶貧的政策迎來重大轉(zhuǎn)變，基金不再是扶持，而是市場化運(yùn)作，追求產(chǎn)業(yè)培育與可持續(xù)盈利。目前，在脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變的背景下，需要振興的鄉(xiāng)村更多，所以所需資金規(guī)模更大

黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》（以下簡稱《決議》）指出，“脫貧攻堅(jiān)是全面建成小康社會的底線任務(wù)，只有打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，才能確保全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)”。當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略已取得重大進(jìn)展，全國貧困縣都已成功實(shí)現(xiàn)摘帽?！稕Q議》強(qiáng)調(diào)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。因此，如何克服制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，理順生產(chǎn)要素的配置，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，成為黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)與發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。下一步，有必要進(jìn)一步發(fā)揮金融政策的優(yōu)勢，設(shè)立鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興基金，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定根基。

“不平衡不充分”結(jié)構(gòu)性矛盾的突出表現(xiàn)

綜合來看，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展滯后的狀況仍然存在，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中最明顯的短板仍然在“三農(nóng)”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展相對滯后已成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中“不平衡不充分”結(jié)構(gòu)性矛盾的突出表現(xiàn)。

主要表現(xiàn)在，農(nóng)村自然經(jīng)濟(jì)屬性仍然很強(qiáng)，農(nóng)產(chǎn)品階段性供過于求和供給不足并存，農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展深度不夠，農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量和效益亟待提高；農(nóng)民適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展和市場競爭的能力不足，農(nóng)村人才匱乏；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然滯后，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題比較突出；農(nóng)村民生領(lǐng)域欠賬較多，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和收入水平差距仍然較大；國家支農(nóng)體系相對薄弱，農(nóng)村金融改革任務(wù)繁重，城鄉(xiāng)之間要素合理流動機(jī)制亟待健全；農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作存在薄弱環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力亟待強(qiáng)化。

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要脫貧攻堅(jiān)的誘制性政策

從脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，如何穩(wěn)固脫貧攻堅(jiān)的成果并將鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)提上新的臺階成為主要矛盾。為此，必須厘清貧困的成因與誘制性政策。

貧困的成因。新近針對貧困形成原因的研究表明，貧困是交易權(quán)利缺失所致而非由經(jīng)濟(jì)欠發(fā)展造成，即使經(jīng)濟(jì)保持增長，制度因素的限制仍然會使特定階層由于缺乏交易權(quán)利而難以分享經(jīng)濟(jì)成果。我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體正是這樣一種交易權(quán)利缺失的生動表現(xiàn)。

我國人口基數(shù)較大，在現(xiàn)有制度體系下進(jìn)行了快速的城市化，形成了當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為：城市經(jīng)濟(jì)以大工業(yè)生產(chǎn)為主，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主；城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后；城市的人均消費(fèi)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村等。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來了諸多的危害，包括制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場擴(kuò)張、阻礙城鄉(xiāng)要素流動和需求良性增長，使得鄉(xiāng)村愈加受困。

誘制性制度。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度是集體行動的規(guī)范，國家、政府、法律、公司、協(xié)會都可以被認(rèn)為是制度的具體體現(xiàn)。制度分為兩種，一為硬性，即政府的直接干預(yù)，通過大規(guī)模公共財政支持投資、設(shè)立國有企業(yè)等方式帶動制造業(yè)發(fā)展，大幅度地提升地區(qū)勞動生產(chǎn)率；另一種為誘制性，強(qiáng)調(diào)對地區(qū)勞動者的誘導(dǎo)，通過加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和財政金融支持等手段增強(qiáng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)的活力，吸引勞動力就業(yè)，以使農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)同獲發(fā)展。

從國際視角來看，美國對田納西河流域的開發(fā)屬于硬性制度，因?yàn)檫@一地區(qū)地廣人稀，并不涉及大量農(nóng)業(yè)人口，反而可以通過引入企業(yè)直接給予優(yōu)惠措施消化。而法國對其山區(qū)與高原地區(qū)的干預(yù)則屬于誘制性。法國此類地區(qū)屬于傳統(tǒng)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)人口聚集區(qū)，法國政府的措施是重點(diǎn)建設(shè)交通與通信網(wǎng)絡(luò)，提高與外界交流的力度，通過低息貸款與補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行現(xiàn)代化改造，吸引青年務(wù)農(nóng)或從事其他非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)使用硬性制度的反面案例是巴基斯坦，其失敗經(jīng)驗(yàn)表明單靠財政補(bǔ)貼與農(nóng)民務(wù)工反哺是不可持續(xù)的，一旦政府財政惡化或城市就業(yè)環(huán)境變化，農(nóng)民又會返貧。

誘制性政策強(qiáng)調(diào)落后地區(qū)政府頂層設(shè)計(jì)的重要性，目的在于把握地區(qū)資源稟賦的比較優(yōu)勢，激發(fā)社會、組織和民眾形成多元共治。實(shí)際上，針對“三農(nóng)”問題的政策很容易產(chǎn)生結(jié)構(gòu)不合理、不可持續(xù)等問題，因此，更具體地說，鄉(xiāng)村振興的策略重點(diǎn)是使用誘制性政策培育市場主體，完善其交易權(quán)利，激發(fā)其能動性，逐步將自然經(jīng)濟(jì)改造為現(xiàn)代化的社會主義市場經(jīng)濟(jì)。

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興基金是誘制性政策新的重要實(shí)現(xiàn)方式

《決議》指出，全面建成小康社會“必須以更大決心、更精準(zhǔn)思路、更有力措施，采取超常舉措，實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程”。目前，脫貧攻堅(jiān)已向鄉(xiāng)村振興銜接，如何有效地助力這一過程，需要比以往更超常的方式，需要各領(lǐng)域集智攻關(guān)，其中產(chǎn)業(yè)與金融的配合尤為重要。

第一，積極推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)對接融合。鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)振興、農(nóng)村實(shí)現(xiàn)改變，首先需要相關(guān)產(chǎn)業(yè)的帶動。各地在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，要依據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源優(yōu)勢、生態(tài)環(huán)境類型、文化風(fēng)俗習(xí)慣和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，選擇適宜、容易被農(nóng)民接受的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，可以發(fā)展單一的種植業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)，也可發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，將農(nóng)業(yè)延伸與二、三產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合，發(fā)展觀光休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)等。

在這一過程中，公共部門需要著力抓好基本產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、基本技能培訓(xùn)、基層組織建設(shè)。應(yīng)建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)規(guī)劃編制、政策制定、項(xiàng)目實(shí)施等重要事項(xiàng)，提高財政、土地、科技、人才、金融等工作協(xié)同性，構(gòu)筑城鄉(xiāng)要素雙向流動的體制機(jī)制。從發(fā)揮誘制性政策優(yōu)勢的角度出發(fā)，金融手段尤為重要，而基金作為抓手來促進(jìn)要素雙向流動逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融入社會主義市場經(jīng)濟(jì)則是重中之重。

第二，積極發(fā)展建設(shè)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)基金。2021年末，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展規(guī)劃》，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)人力資源要素流動。2022年初，人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會會同北京市相關(guān)部門出臺了《關(guān)于金融支持北京市全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見》，將成立金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興工作小組，要求加大涉農(nóng)信貸、融資信息共享、農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新、農(nóng)村信用體系等方面的工作。實(shí)際上，地方政府也注意到了金融支持在鄉(xiāng)村振興中的重要作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方性鄉(xiāng)村振興基金已有169只。

從全局視角看，國家級的鄉(xiāng)村振興基金尚缺位。2021年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》已經(jīng)明確提出以市場化方式設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，撬動金融資本、社會力量參與，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其后《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》也明確國家支持以市場化方式設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但國家相關(guān)部門還未就是否設(shè)立國家級鄉(xiāng)村振興基金出臺政策。

以金融的方式、基金為抓手實(shí)施鄉(xiāng)村振興策略，意味著以往財政扶貧的政策迎來重大轉(zhuǎn)變，基金不再是扶持，而是市場化運(yùn)作，追求產(chǎn)業(yè)培育與可持續(xù)盈利。目前，在脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變的背景下，需要振興的鄉(xiāng)村更多，不再是以往需要扶持的貧困村，所以所需資金規(guī)模更大。如此一來，我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)差異大，鄉(xiāng)村人口基數(shù)大、生產(chǎn)力落后的劣勢就凸顯出來。當(dāng)然，正因?yàn)椴辉偈欠龀终?，投入資金必須堅(jiān)持市場化運(yùn)作，在振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的同時獲取合理的回報。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，重點(diǎn)在于推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的對接融合，培育鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，吸引資本與勞動力要素扎根鄉(xiāng)村，最終提升鄉(xiāng)村勞動生產(chǎn)率。

實(shí)際上，這是一個全國性的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，事關(guān)新時代扎實(shí)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合的問題。從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國情出發(fā)，需要由具有通盤經(jīng)濟(jì)管理經(jīng)驗(yàn)的一系列部門牽頭，由國有產(chǎn)業(yè)投資平臺或承擔(dān)公共服務(wù)職責(zé)的大型國有企業(yè)來發(fā)起設(shè)立，聯(lián)動各級政府資金，鼓勵和引導(dǎo)各類社會資本和金融資本，以較小規(guī)模的杠桿撬動社會資源，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與生產(chǎn)要素的培育，進(jìn)一步發(fā)揮金融誘制性制度的優(yōu)勢。

（作者 清華大學(xué)公共管理學(xué)院李守皓、國家發(fā)展改革委國際合作中心孟雷）

（2022年8月11日《中華工商時報》）