□ 孫麗巖

政府收集個人數(shù)據(jù)中的“權利—權力”結(jié)構(gòu)解析

（一）個人數(shù)據(jù)權利對政府的防御權功能

個人數(shù)據(jù)權利具備公民權利的防御權傳統(tǒng)功能。固有防御權的實現(xiàn)必然要求在國家和公民之間形成一種權利義務關系，這種法律關系賦予了公民免于國家過度侵擾個人數(shù)據(jù)的權利，同時對政府可以保持相對不作為狀態(tài)的義務，要求其在權力的行使中不對個人數(shù)據(jù)作過多干涉。

（二）政府與個人數(shù)據(jù)耦合的權力異化風險

政府在數(shù)據(jù)占有以及采集、儲存、分析等方面具有無可比擬的天然優(yōu)勢，借由這種數(shù)字力量政府獲得了一種新型管控或經(jīng)濟權力——數(shù)據(jù)權力。數(shù)據(jù)權力既存在傳統(tǒng)權力易被濫用的風險，并且又因為隱蔽性強、覆蓋面廣等特性而極易超乎傳統(tǒng)權力帶來新的不利社會影響。數(shù)據(jù)權力大規(guī)模地集聚并利用個人數(shù)據(jù)進而調(diào)整社會主體的行為，成為公民權利受侵犯的主要來源。

（三）政府收集個人數(shù)據(jù)中的結(jié)構(gòu)性失衡

在公民數(shù)據(jù)收集時，權力與權利的力量對比始終是一個此消彼長的過程，理想狀態(tài)下權利義務內(nèi)容的相對穩(wěn)定就是一種良性的動態(tài)平衡。政府作為公益代言人在個人數(shù)據(jù)收集的時機、范圍、方式等方面擁有絕對主動權。公民的個人數(shù)據(jù)則時刻被動處于行政權的支配之下，其防御權功能難以有效發(fā)揮。只有通過對政府收集個人數(shù)據(jù)行政權的有效控制才得以實現(xiàn)“權利—權力”的結(jié)構(gòu)平衡，進而實現(xiàn)權利與權力兩者之間共同利益的最大化。

政府收集個人數(shù)據(jù)中的利益結(jié)構(gòu)剖析

確保個人數(shù)據(jù)收集中政府與公民力量的動態(tài)穩(wěn)定，就是平衡兩者相互活動中所隱含的各類公私利益。

（一）個人信息保護法中個人數(shù)據(jù)收集的兩種類型

個人信息保護法規(guī)定的國家機關處理個人數(shù)據(jù)包括基于個人同意的處理與基于法定許可的處理兩種類型。這兩種類型的數(shù)據(jù)收集所代表的不同利益保護情形，實際上反映出行政權所代表的公共利益與公民權所代表的個人利益，在不同情形下的力量對比以及法律制度所作出的價值取舍和平衡。

（二）普通情形下的利益結(jié)構(gòu)剖析

個人數(shù)據(jù)收集環(huán)節(jié)的利益主要集中于人格尊嚴利益，具體包括隱私利益與基于主體地位的人格尊嚴。普通情形下的個人數(shù)據(jù)處理所涉及的諸如流通價值等公共利益比較有限，尚不足以構(gòu)成減損個人數(shù)據(jù)權利的理由。而個人數(shù)據(jù)權利所包含的人格尊嚴具有更為重要的價值。法律制度在個人利益保護與數(shù)據(jù)自由流動的權衡中選擇了優(yōu)先實現(xiàn)前者，知情同意原則成為普通情形下約束行政主體收集個人數(shù)據(jù)的重要掣肘。

（三）特殊情形下的利益結(jié)構(gòu)剖析

個人數(shù)據(jù)可視為“可以共享的公共物品”，出于公共利益原因而收集個人數(shù)據(jù)自然就不可避免。當存在更為重要的公共利益時，考慮到數(shù)據(jù)收集的成本和急迫性，個人數(shù)據(jù)主體必然要作出一定讓步。公共利益的需要可以構(gòu)成知情同意原則的豁免事由。在特殊情形下，公共利益的需求成為個人數(shù)據(jù)收集考慮的首要因素。

政府收集個人數(shù)據(jù)的比例原則規(guī)制

單純依賴知情同意原則難以有效應對行政主體權力濫用可能給數(shù)據(jù)主體帶來的利益損害。因此，個人數(shù)據(jù)需要通過比例原則蘊含的成本收益理論規(guī)制行政主體的數(shù)據(jù)收集行為。

（一）政府收集個人數(shù)據(jù)的基礎：目的正當性原則

第一，政府收集個人數(shù)據(jù)的目的應具有合法性。一方面，政府對個人數(shù)據(jù)的收集行為應當基于明確法律規(guī)定，以此抑制政府的裁量沖動。另一方面，收集目的的合法性意味著行政主體的收集行為至少可以在任意一部法律中找到其目的依據(jù)。收集目的合法性的“法”的理解范圍決定著個人數(shù)據(jù)保護與個人數(shù)據(jù)流通的價值選擇。為遵循矯正結(jié)構(gòu)失衡與保護核心權利的邏輯，“法”的理解范圍原則上應當嚴格限定為法律。

第二，政府收集個人數(shù)據(jù)的目的應具有具體性。通過對目的正當性的嚴格限定，在很大程度可以避免對個人數(shù)據(jù)不必要的收集，保證收集行為的透明公開以實現(xiàn)對行政權力的制約，同時也對其后續(xù)數(shù)據(jù)處理行為產(chǎn)生約束。特定、具體的目的極大地壓縮了行政主體隨意收集的空間，意味著個人數(shù)據(jù)收集方式由“日常收集”向“固定收集”轉(zhuǎn)變，保證公民不受政府連續(xù)監(jiān)視的威脅。

第三，政府收集個人數(shù)據(jù)的目的應具有合理性。政府收集個人數(shù)據(jù)不僅應當存在一個行政“目的”如此簡單，而應當具有一個具體的、合理的“目的”，并且這一“目的”還應當在法律規(guī)范中找到明確的依據(jù)。否則在實踐中，行政主體容易以“為了公共利益需要”為名肆意侵擾個人數(shù)據(jù)，使得目的正當性原則的限制功能實際上被架空。

（二）政府收集個人數(shù)據(jù)的范圍：適當性原則

第一，適當性原則的弱關聯(lián)結(jié)構(gòu)。一般而言，適當性原則僅要求手段與目的之間實質(zhì)適當，而非完全適當?，F(xiàn)代社會中存在諸多不可控制的變量，能夠完全實現(xiàn)目的的手段僅僅是一種美好預期。即使存在相應的手段往往也會由于成本、技術、效益等問題被必要性或均衡性原則截斷而喪失可行性。

如何有效發(fā)揮適當性原則的權利保護功能，邏輯上存在兩種路徑選擇：第一種路徑是調(diào)整政府預測義務，即在手段選取階段要求政府基于合理的客觀事實基礎，向社會和公民說明預測理由，促使政府更加科學、理性地選取手段；第二種路徑是優(yōu)化手段與目的關聯(lián)度，即設定某種標準對手段與目的關聯(lián)度進行優(yōu)化，形成類型化的關聯(lián)度控制。

第二，政府收集個人數(shù)據(jù)的范圍應限于既定目的的實現(xiàn)。行政主體在個人數(shù)據(jù)收集中必須嚴格按照既定目的進行，理由在于：一是收集環(huán)節(jié)是個人數(shù)據(jù)控制權發(fā)生轉(zhuǎn)移的重要關口，理應保持審慎態(tài)度；二是行政主體對個人數(shù)據(jù)的收集存在著大量不適用知情同意原則的公益目的，如果在收集階段對目的與手段的關聯(lián)性作擴張性理解，目的限制原則就極容易被架空。

（三）政府收集個人數(shù)據(jù)的程度：必要性原則

第一，政府收集個人數(shù)據(jù)的程度應限于最低干擾水平。政府在收集個人數(shù)據(jù)過程中對公民權利的干擾程度必須限于實現(xiàn)既定目的所需的最低水平。根據(jù)我國有關必要性原則的相關法律文本，數(shù)據(jù)最小化包括但不限于：政府收集個人數(shù)據(jù)的范圍、頻率、數(shù)量、儲存期限應限于實現(xiàn)既定目的所必需的最低水平。

第二，政府收集個人敏感數(shù)據(jù)的嚴格限制框架。對個人敏感數(shù)據(jù)收集的嚴格限制至少包含兩個方面：一是在存在多種相同有效性手段可以達到既定公益目的時，應當盡量避免采用收集敏感數(shù)據(jù)的行政措施；二是確屬必要收集個人敏感數(shù)據(jù)的情形時，應當選擇收集敏感數(shù)據(jù)范圍最小的行為方式。應當在立法中明確“以禁止為原則，必要處理為例外”的個人敏感數(shù)據(jù)處理原則。同時對“特定的目的”和“充分的必要性”作出明確解釋，列明收集個人敏感數(shù)據(jù)的具體情形和適用條件。

（四）政府收集個人數(shù)據(jù)的效果：均衡性

第一，政府收集個人數(shù)據(jù)的效果應達致?lián)p益均衡。對政府而言，只要個人數(shù)據(jù)收集涉及公益與私益沖突，就需要通過合比例性控制。至于如何實現(xiàn)損益均衡，目前并未形成統(tǒng)一、規(guī)范的標準。理論上偏向引入經(jīng)濟性分析的方法以解釋均衡性原則。

第二，政府收集個人數(shù)據(jù)的個案權衡機制及參酌因素。首先，應當考量據(jù)以收集個人數(shù)據(jù)的公共利益，評估其重要性、急迫性和對個人數(shù)據(jù)的需求程度；其次，考察數(shù)據(jù)收集對于數(shù)據(jù)主體利益的影響程度，進行風險模擬和判斷；再次，考慮計劃采取的數(shù)據(jù)保障措施能否減少數(shù)據(jù)收集對數(shù)據(jù)主體的利益影響以及減少的程度；最后，在具體場景內(nèi)對上述因素進行綜合衡量。

數(shù)據(jù)收集中知情同意原則的傳統(tǒng)規(guī)制模式在大數(shù)據(jù)時代產(chǎn)生了強烈的不適應性，難以有效承擔起保障公民數(shù)據(jù)權益的重任。因此，在公民的個人數(shù)據(jù)利益與行政主體所代表的公共利益的利益衡量中，通過比例原則演繹對行政主體的權力行使進行必要限制，保證個人數(shù)據(jù)收集活動始終符合利益最大化要求，維護數(shù)據(jù)權益、實現(xiàn)數(shù)據(jù)自由流通。

（原文刊載于《政法論壇》2024年第3期）