□ 劉啟川

獨具中國特色的權責清單制度已成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要制度抓手，其在優(yōu)化營商環(huán)境、推進政務公開等中國式現代化進程中發(fā)揮著基礎性制度效用。那么，權責清單制度的實際運行效果如何、存在哪些問題、如何提升質效等是當前如何更好發(fā)揮權責清單制度基礎性效用需要認真對待的問題。

權責清單制度的司法適用考察及其問題

為客觀、有效地考察權責清單制度的運行狀況和基本效果，筆者通過司法視角，以檢索到的1019件行政案由的有效裁判文書作為分析樣本，并從適用主動性、適用方式、適用目的和適用效果四個維度展開系統(tǒng)考察。

（一）適用主動性及其差異

在樣本案例中，行政相對人、行政機關和法院并不全然主動適用權責清單。行政相對人和行政機關是主動適用權責清單的主體，近乎占據權責清單司法適用的90%。相較于行政相對人和行政機關，法院主動援引權責清單的占比較低，并且多存在于舉證、質證、查明事實等階段。

（二）適用方式迥異及其表征

樣本案例中，行政相對人、行政機關和法院適用權責清單的方式各不相同，主要表現為作為依據、作為說理內容以及與相關法律規(guī)范一并作為依據或說理內容三種方式。行政相對人與行政機關在權責清單司法適用上皆存在“唯一依據”和“依據之一”兩種方式，但是，兩種方式的適用程度大相徑庭。

法院適用權責清單的方式主要有三種情形：第一，權責清單作為唯一審查依據；第二，權責清單作為唯一說理依據；第三，權責清單與相關法律規(guī)范一并作為說理依據，這是法院適用權責清單最為常見的方式。

（三）適用目的多樣性及其表現

第一，行政相對人的適用目的。在援引態(tài)度上，樣本案例中行政相對人基本將權責清單作肯定性援引，并且援引目的呈現多元化，而作否定性援引的占據比例較為有限。

第二，行政機關的適用目的。實踐中存在兩種情形：一是行政機關單方適用權責清單；二是行政相對人先行援引而后行政機關被動援引權責清單。對于第一種情形，行政機關在單方適用權責清單時均采取了肯定性援引，以此作為行政行為的依據。對于第二種情形，行政機關出現了肯定性援引和否定性援引兩種截然不同的適用態(tài)度。

（四）適用效果多元性及其解釋

若以法院對當事人援引權責清單作出回應與否為標準來看權責清單的適用效果，那么，可以將法院評判權責清單的態(tài)度看作“積極回應”，反之為“不予回應”。在“積極回應”中，法院最終對權責清單的法律效力作出判定的僅有246份，占樣本案件的24.1%，并在適用效果上表現為肯認和否認兩種裁判立場。

權責清單的法律性質及其功能定位

（一）權責清單法律性質重述及其效力外溢性

權責清單應當隸屬于行政規(guī)范性文件，并且將其定性為內部行政規(guī)范性文件更為妥當。首先，之所以將權責清單定性為行政規(guī)范文件，是因為權責清單已具備規(guī)范性的標準和特質——普遍性、抽象性、導向性和強制性。其次，權責清單的法律性質應當為內部行政規(guī)范性文件，因為權責清單符合內部行政規(guī)范性文件的基本條件。那么，權責清單是否不具有外部效果？答案是否定的?！吧婕跋鄬θ藱嗬x務”標準并不能阻止內部行政規(guī)范性文件法律效力或法律效果的外溢。

（二）功能定位之一：是行政相對人的維權依據

相較于行政機關和法院，行政相對人司法適用權責清單的比例最高。究其原因，這是行政相對人訴諸權責清單規(guī)范性的表現。行政相對人傾向于把權責清單作為其維權的依據，一方面，源自權責清單規(guī)范效力的外部性；另一方面，得益于權責清單便民性的制度優(yōu)勢。

（三）功能定位之二：是行政機關的自制工具

行政機關對自行編制的權責清單并沒有表現出足夠的信心和適用熱情，在適用態(tài)度上，甚至還出現了一定數量的“否定性援引”案件。這與行政機關依然遵循權責清單“行政自制”思維有關。究其本質，存在于行政訴訟中的“補充論”“變更論”“自制論”等“否定性援引”屬于行政機關自我糾錯，也是“行政自制”的應有之義?？梢哉f，行政機關在司法過程中適用的消極態(tài)度也是權責清單行政自制性的內在要求。

（四）功能定位之三：是法院的裁判依據

第一，理念變革。在司法實踐中，權責清單應作為評判具體案件是非以及判斷當事人行為正當性的依據。事實上，法院適用權責清單的態(tài)度承繼了機械司法傳統(tǒng)，但是，法院積極的回應率和不斷上漲的主動援引率已然展現回應型司法的特征。

第二，基本規(guī)律。法院適用權責清單基本遵循了從“合法性判斷”到“實質性適用”的適用邏輯。

提升權責清單制度質效的法治路徑

（一）尊重行政相對人無條件適用權責清單

認真對待行政相對人適用權責清單，應當成為行政機關和法院的基本態(tài)度，也應當成為優(yōu)化權責清單適用的基本理念。除了信賴保護的法理依據和權責清單的制度優(yōu)勢外，更為重要的是，這是堅持以人民為中心的具體實踐。

（二）行政機關優(yōu)化權責清單的法治化進路

1.補正權責清單的“正確性效力”

首先，在合法性上，行政機關在編制權責清單之時，應當嚴格遵循法律法規(guī)和規(guī)章等實體法規(guī)范，不得與其相抵觸，做到應編盡編，切實做到“清單之外無權力”。與此同時，根據實體法規(guī)范的立改廢，及時對權責清單動態(tài)調整。其次，在合理性上，不僅要求權責清單事項符合法的基本理念和基本原則，而且，容許法律法規(guī)和規(guī)章之外的法律規(guī)范進入權責清單的基本前提也是符合“社會對值得的、更好的‘公共善’的認知和期待”。

2.行政機關適用權責清單的應然態(tài)度及其規(guī)則

行政機關不僅應當審慎對待編制和適用權責清單行為，而且應當讓行政相對人有安全感和信賴感。其一，但凡行政相對人和人民法院主動援引權責清單之時，行政機關應當積極回應并作出相應解釋，同時，應當檢視權責清單是否完全具有“正確性效力”，如果“正確性效力”缺失，應當及時予以補正。其二，行政機關主動適用權責清單時，有兩種方案可供選擇：一是行政機關單獨適用權責清單；二是將權責清單與作為其來源的法律規(guī)范共同作為依據。其三，行政機關違反權責清單或逸脫權責清單的，在行政相對人提出異議時，應當說明理由，未說明理由或理由不成立的，行政機關應當承擔相應法律責任。

（三）法院適用權責清單的規(guī)則體系建構

第一，應貫徹回應型司法理念，實質性化解行政爭議。將權責清單納入法院審查或援引的范圍既是新時代回應型司法的應有之義和現行體制下人民法院司法能力的重要表征，也是全面推進法治政府建設的重要內容。

第二，應當建構次序性審查適用規(guī)則體系。具體而言，法院應當先行就權責清單是否存在超越權限、違背法定程序以及違反上位法規(guī)定等合法性問題展開審查，如果問題已解決，審查環(huán)節(jié)即終止。如果問題尚未解決尤其是權責清單不存在合法性問題，那么，法院應當就權責清單是否存在無依據損益的合理性問題予以判斷。

第三，應構建法院外部銜接機制。其一，明確事前權責清單編制府院銜接機制。一方面，在行政機關編制和動態(tài)調整權責清單過程中，可以通過征求意見、研討會商、業(yè)務培訓交流等方式建立與法院的銜接互動機制；另一方面，在法院審查適用權責清單的過程中，可以就合法性標準、法律適用等問題建立會商機制和常態(tài)化溝通協(xié)商機制。其二，建構后續(xù)處理機制。有必要借鑒外部行政規(guī)范性文件附帶審查制度中向制定機關提出司法建議、向相關機關抄送司法建議、報送上級法院備案等在內的司法建議制度。

（原文刊載于《中國法學》2025年第2期）