法治日報全媒體記者 張維

人如其名，初見北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局副局長張旎，只覺得她說話輕柔，笑起來很好看，藏不住的熱情與真誠。

很難把她和她所從事的職業(yè)聯(lián)系起來，除了那一身藍色制服，那書柜里裝得滿滿的城管法治建設書籍，以及辦公室屏風后隱藏著的她時常在此“將就一晚”的小床。

從事城管工作已有27年的張旎，是城管發(fā)展和改革的親歷者與見證者。她為自己作為北京城管的一員而感到驕傲：北京城管，在全國第一個制定城管執(zhí)法大綱，第一個制定行政處罰裁量基準，實現(xiàn)一把“尺子”規(guī)范執(zhí)法；在北京率先出臺執(zhí)法三項制度指導意見，首批推行重大執(zhí)法決定案審會制度，是最早引進“律師駐隊”模式的執(zhí)法單位……

張旎深有感觸地說，黨的十八大以來，北京的市容環(huán)境秩序越來越精致，看著舒心，住著舒服。在這背后，有著北京城管人的執(zhí)著和堅守，從被動管理向主動治理轉變，以市民訴求為驅動的精細化執(zhí)法模式，正在讓這座城市變得更美好。

認真審查不留漏洞

切實提高案件質量

違法建筑拆除后變身為休閑公園；家門口的垃圾分好類、定點精準投放；建筑垃圾堆變身“口袋公園”；斑駁施工圍擋“穿上”文化外衣；施工工地蓋上了綠色的“天幕”……這些年來，眼看著自己的城市變得越來越干凈漂亮，張旎覺得，走上城管這條道路并堅持奮斗了這么多年，是值得的。

“老實說，讀書的時候，根本不知道城管是啥?！睆堨徽f，甚至最初她對此還有些抵觸，這種情緒源于讀書時一個有關紅薯的故事。

1995年的一個冬日，還是司法學校學生的張旎，和同學們在景區(qū)游玩。當有小販推著油漆桶叫賣烤紅薯時，抵擋不住紅薯誘人香氣的張旎和外地游客們買來解饞。正吃得高興時，突然冒出來兩個穿綠色棉襖戴著紅袖標的人，指著地上掉落的紅薯皮讓外地游客交罰款。

“說真的，這個事情讓我對城管的印象并不好?？赡苁且驗樗麄儽容^兇吧，那會兒我還理解不了城市整潔的重要性。只是沒想到，自己也陰差陽錯地進了這個門?！?/p>

1995年，張旎畢業(yè)后進入了北京市市容監(jiān)察總隊。說起來工作內容好像很簡單，“每天出門主要是三件事”，即查門前三包、查擺攤設點、查渣土車遺撒，但干起來卻并不輕松。

為了盡快適應這種工作節(jié)奏，張旎做了很多努力。比如，她專門畫了一張北京市城區(qū)的點位地形圖，把相關法律法規(guī)貼在車里，天天死記硬背。漸漸地，張旎適應了這種人盯車巡的工作模式。

2001年，隨著行政執(zhí)法體制改革步伐的推進，張旎正式走進了北京城管隊伍。畢業(yè)后幾年的鍛煉，讓她在初入這個隊伍時，感覺到一種說不出的親切。很快，一個可以發(fā)揮其專長的重要工作落到了她頭上——拍攝城管執(zhí)法教學片，即通過錄像的方式教會執(zhí)法人員如何適用一般程序開展執(zhí)法工作，以及執(zhí)法文書制作的每一個環(huán)節(jié)、要素。

經(jīng)過和領導同事們反復打磨，后期的拍攝非常順利?！俺善淖詈笠惶?，我和拍攝團隊的同事逐字逐句對著畫面校對、修改，困了就出來用冷水洗把臉，餓了就咬口面包，不知不覺就過了一夜。片子出來后，受到了大家的一致好評，我也如釋重負?！睆堨换貞浀?。

后來張旎才知道，那是北京城管的第一部案例教學片，這部教學片用了很長一段時間，那幾年，城管執(zhí)法的案卷評查成績一直排在全市前列。“每每回憶起來，還是有些成就感，就是很開心、有點小自豪，我覺得那是對我入職的一份考試，而我交了一份合格的答卷?！?/p>

張旎很慶幸自己加入了北京城管這支隊伍，從一開始就養(yǎng)成了對法治的敬畏精神。她記得，2000年北京就出臺了《北京市城管監(jiān)察系統(tǒng)行政處罰適用和一般程序案件法律文書制作標準及評分辦法》，并開始對各區(qū)局制作的一般程序執(zhí)法案卷定期開展案卷評查。

“我剛到市城管辦時負責法制工作，當時帶我的師傅就反復和我說，執(zhí)法辦案是城管立身之本，能否規(guī)范制作執(zhí)法文書最能反映隊員的能力水平，這對我有很深的影響?！?/p>

就是從那個時候開始，張旎把質量視作案件的生命，從主體、程序、法規(guī)適用到文書制作的點滴細節(jié)都認真審查，不留漏洞。她審核過的執(zhí)法案卷近千份，“不怕發(fā)現(xiàn)問題，及時糾錯、加強指導、舉一反三，幫助隊員用法治思維解決問題，提高依法行政意識和能力水平才是我們工作的初衷”。

“正是因為堅持了這個初衷，我們的案卷制作水平在全市執(zhí)法隊伍中名列前茅?！彼牢康卣f。

有效整合執(zhí)法資源

推進城管法治建設

在工作中逐漸找到自己定位、挖掘出自己激情的張旎，隨著北京城管一起成長。

從“管理”到“治理”，北京城管圍繞城市環(huán)境建設管理高質量發(fā)展，在提高“精治共治法治”水平方面下足“繡花”功夫，不斷探索以市民訴求為驅動的精細化城管執(zhí)法的有效路徑。

隨著城市規(guī)模的擴充，城市管理難度的增加，城管的職權領域也擴充到了693項行政職權，涉及91部法律法規(guī)規(guī)章。

成長的煩惱也隨之而來，這種煩惱一度困擾著張旎。隨著城管的快速發(fā)展，也出現(xiàn)了爭議的聲音?！盀槭裁磿@樣呢？”張旎很困惑，明明城管做了很多好事，在改善城市面貌、維護城市環(huán)境秩序等方面發(fā)揮著重要作用，是城市管理不可或缺的力量，卻仍有負面聲音出現(xiàn)。

張旎覺得，必須要做些什么，來解決這中間的矛盾?！胺ㄕ?，治之端也。依靠法治的力量，加快推進城管法治建設，正是解決問題的思路?！?/p>

令她感到振奮的是，黨的十八大以來，黨中央對法治中國建設作出頂層設計和重大部署，北京市在推進法治政府建設工作中創(chuàng)新發(fā)展，科技賦能日益成熟完備，為城管執(zhí)法工作注入了不竭動力。

“這十年來，我們城管執(zhí)法工作無不以法治為依憑、用法治作保障、由法治來貫徹。”張旎說。

張旎辦公室門外的圖書柜就是一個力證。那里擺滿了近幾年北京城管編纂的規(guī)范執(zhí)法書籍——《城管執(zhí)法大綱》《城管執(zhí)法法律法規(guī)匯編》《城管執(zhí)法自由裁量權一覽表》，清一色的藍色封皮，整整齊齊擺放在柜中。其中有一本書很明顯卷起了角。原來，這是一本有關裁量基準的書。“因為我們每年都會隨著法律法規(guī)的變化，結合基層執(zhí)法實踐對裁量基準進行動態(tài)調整，所以這本書用得最多?！睆堨徽f。

“我們在探索執(zhí)法規(guī)范化中有很多個第一，通過一系列大膽創(chuàng)新與銳意探索，有效整合了執(zhí)法資源，解決了‘由誰管’‘該管誰’‘管什么’等問題?！睆堨徽f，北京城管率先出臺執(zhí)法三項制度指導意見，聚焦行政執(zhí)法的源頭、過程和結果三個關鍵環(huán)節(jié)，促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

技術賦能讓執(zhí)法的規(guī)范化更上一層樓。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術的迭代升級，加強城市治理迎來新的空間和機遇。北京城管率先建成城市管理綜合執(zhí)法大數(shù)據(jù)平臺。張旎告訴《法治日報》記者，近幾年，城管執(zhí)法早已經(jīng)改變了過去人盯車巡的局面，通過科技賦能已經(jīng)開始著手搭建“智慧城管”模式。

據(jù)介紹，北京城管執(zhí)法大數(shù)據(jù)平臺匯聚了10余個部門100多類數(shù)據(jù)，梳理形成一套城市管理執(zhí)法底賬，為推動數(shù)據(jù)驅動的綜合執(zhí)法轉型發(fā)展奠定基礎。移動執(zhí)法終端將法律法規(guī)執(zhí)法文書等“嵌入式”管理，集成證照識別、語音填報等功能，支撐市區(qū)街三級開展“清單式”執(zhí)法檢查。平臺以全市“一張圖”為基礎，疊加人、車、視頻探頭等執(zhí)法資源，推動多維度數(shù)據(jù)與指揮調度的深度融合，把有限力量投入到精細化城市治理中。同時，協(xié)調多個部門、企業(yè)，推進問題線索、辦理結果等事項網(wǎng)上移轉，完善市民城管通功能，支持市民、商戶線上參與執(zhí)法檢查過程，實現(xiàn)執(zhí)法數(shù)據(jù)“一次核錄、全網(wǎng)應用”，“讓數(shù)據(jù)多跑路、隊員少填錄”，提升一線執(zhí)法效率。

過去的部門之間各行其是、單一管理的場面已經(jīng)不復存在，取而代之的是“一網(wǎng)觀全城，一網(wǎng)匯天下”。為了打破部門之間的“數(shù)據(jù)孤島”，化解“條塊不順”的難題，張旎帶領工作團隊，用細心、耐心和協(xié)作的相關部門溝通會商，推動跨行業(yè)大數(shù)據(jù)融合共享，整合了國家部委、相關委辦局、區(qū)級部門、國有企業(yè)等相關部門的信息資源，城市管理領域數(shù)據(jù)關聯(lián)性加強，使數(shù)據(jù)搜集、聚合、分析和使用變得更高效。

在一系列舉措的合力之下，北京市城管執(zhí)法力度進一步加強，綜合執(zhí)法取得前所未有的成效，收到社會表揚18.2萬件，年均上升27%，辦理12345熱線環(huán)境秩序類訴求183萬件，問題響應率、解決率、群眾滿意度不斷提升，一大批群眾身邊的操心事、煩心事、揪心事得到解決。

探索柔性執(zhí)法方式

讓執(zhí)法更精細精準

城管執(zhí)法要規(guī)范，要有力度?！耙驗榫S護城市的市容環(huán)境秩序是我們義不容辭的使命，但這并不意味著我們和執(zhí)法對象就是完全對立的關系?！睆堨徽J為，理順和執(zhí)法對象的關系也很重要。

“有一次，我忽然發(fā)現(xiàn)自己的工作也可以有另外的一面?！睆堨唤o記者講了一個故事。

這天，正值午休時間，張旎忽然聽見門外一陣嘈雜，出來后發(fā)現(xiàn)有個男子躺在地上不肯起來：“你們扣了我的車，今天還給我，要不然我就不起來，我情緒一激動就犯病，到時候我可讓你們吃不了兜著走！”

張旎趕忙迎上去并說道：“您好，我是市城管執(zhí)法局執(zhí)法總隊的執(zhí)法人員，您是有什么不舒服嗎？”

雖然已經(jīng)是3月份，但是北京天氣仍然很涼。張旎沒有急于進入主題，而是蹲下來為他遞上了一杯溫水?！耙灰群瓤谒?？地上還是涼，我扶您起來慢慢說吧。我剛進來，您有什么訴求，也得讓我了解了解情況不是?！睆堨徽f。

正是這杯水，讓這位男子的情緒緩和了下來。他向張旎訴說了自己的苦楚：因為陪母親看病，眼瞅著醫(yī)藥費已經(jīng)捉襟見肘了，所以才找親戚借了車干起了拉黑活兒的買賣。沒想到剛出車，就被執(zhí)法人員巡查發(fā)現(xiàn)，車就被扣了，還面臨著高額罰金。

說完，整個人像個孩子一樣哭了起來，邊哭邊掏出一疊醫(yī)藥單和收款單，“你別覺得我騙你，每周的檢查費、藥費出著都困難，為了給我媽看病，工作辭了，在西客站附近租了個小間，實在是……”

張旎被眼前的這一切觸動了。她利用工作之余，和同事帶好執(zhí)法證、取證設備和執(zhí)法文書，一路找了過去，核實當事人情況。

對于突然到訪的張旎一行，當事人感動地說道：“你們能聽下去我的申辯，肯到家里來了解情況，我也沒什么可說的了。我可以寫個承諾書，保證以后再不拉黑活兒了?！?/p>

最終，考慮到當事人的家庭情況，以及首次違法的行為，經(jīng)過申請，城管執(zhí)法機關作出了不予處罰的決定，并且返還了先行登記保存的車輛。沒過多久，當事人又來到了單位，他很靦腆地和張旎說：“真的謝謝你，錢可以慢慢還，但違法的事我是不會再做了?！闭f完，就向張旎鞠了一躬，轉身走了。

這個鞠躬一直留在張旎的心靈深處，讓她認識到執(zhí)法也可以有溫度，越是琢磨，張旎越覺得“這更體現(xiàn)了對法律的準確理解、把握和貫徹，更符合法治精神”。

當然，這種溫度并非無原則的寬容?！皽囟扔嬘猩舷聹y量極值，法律也有上下適用的框量。對于一些沒有造成危害后果的輕微違法行為，或者初次違法但及時糾正違法行為的，法律的態(tài)度就是糾錯容錯，目的是處罰與教育相結合，既恪守規(guī)則，又讓執(zhí)法者以細致、精準、有溫度的方式呵護規(guī)則?！睆堨贿@樣總結道。

張旎將這樣的思考付諸實踐。近幾年，她牽頭研究推廣柔性執(zhí)法方式，推行行政指導、分類分級和輕微違法不予處罰工作模式，制定分類分級執(zhí)法規(guī)定、輕微違法行為不予處罰清單，針對個人推出了《參加生活垃圾分類等社區(qū)服務活動工作指引(試行)》，執(zhí)法理念方式的改變，讓執(zhí)法更加精細、精準，減少了對遵法守法執(zhí)法對象不必要的干擾，優(yōu)化了法治營商環(huán)境，也獲得了執(zhí)法對象的認可。這些舉措讓整個城市都體現(xiàn)出“有溫度的執(zhí)法”，不斷增強人民群眾的法治獲得感。

為了拉近城管與老百姓的距離，還在2010年，北京城管就開始策劃舉辦“城管熱線開放日”活動。一個參加活動的大媽感慨道：“你們城管工作太不容易了，我現(xiàn)在可是體會到了?！?/p>

據(jù)了解，城管開放日活動已成為北京城管的普法品牌活動，每年都會舉辦燃氣、小廣告治理等各類不同主題、不同形式的城管開放日活動，累計已經(jīng)超過6000余場次。

親歷城管執(zhí)法改革

展望未來信心滿懷

如今，最讓張旎牽掛的是綜合執(zhí)法改革。

隨著黨的十八屆三中、四中全會作出理順城管執(zhí)法體制、加強城市管理綜合執(zhí)法機構建設、提高執(zhí)法和服務水平的決策部署，中共中央、國務院印發(fā)《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，拉開了進一步深化城管執(zhí)法體制改革、提高執(zhí)法服務水平的大幕，城管執(zhí)法體制改革工作駛入新車道。

2020年4月，北京市政府頒布了《關于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權并實行綜合執(zhí)法的決定》。7月1日開始，431項行政執(zhí)法職權正式下放到街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實行綜合執(zhí)法。其中，涉及城管執(zhí)法部門393項，占到下放職權的91%。

城管執(zhí)法體制改革進入了深水區(qū)和攻堅期。職權下放，街道的綜合行政執(zhí)法隊伍能解決大部分轄區(qū)內的舉報問題，這對老百姓來說是好事——解決問題更快、更直接了，但600余項執(zhí)法權如何才能“接得住、用得好”？

為此，張旎戲稱自己也有了“鏡頭感”：用“長鏡頭”總結經(jīng)驗，把握規(guī)律，堅定前進的方向；用“廣鏡頭”把具體工作放在大環(huán)境、大趨勢中思考；用“微鏡頭”把握事情本質，見微知著，制定有效應對之策。“職權下放涉及方方面面，必須踏實、細致做好每一個環(huán)節(jié)，才能把改革的精神傳遞給每一名執(zhí)法隊員?！睆堨徽f。

通過研讀政策、形勢，作為貫徹職權平穩(wěn)下放的城管法治制度設計者之一，張旎加班加點，累了就在沙發(fā)上靠一會兒，困了就在辦公室小憩一會兒?？恐@股勁，在她的帶領下，北京市城管執(zhí)法局在最短的時間內便制定印發(fā)了執(zhí)法職權下放、案件劃轉、職能履行相關文件，統(tǒng)一基層綜合執(zhí)法文書樣式、執(zhí)法辦案系統(tǒng)、執(zhí)法服裝和標志標識、自由裁量基準，規(guī)范行政檢查單。

截至目前，全市16個區(qū)所有街鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建了基層綜合執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)“一街(鄉(xiāng)鎮(zhèn))一隊”，下放處罰職權的檢查覆蓋率達100%?！拔覀兊穆男新试谌行姓?zhí)法隊伍中排名前列?！闭f到工作，張旎對所有底數(shù)都了然于胸，但是談到成績，又把聲音放得很輕。

張旎對加強執(zhí)法人員隊伍建設方面也一直在貢獻著力量。針對城管執(zhí)法隊員反映燃氣執(zhí)法太專業(yè)的問題，張旎背起了書包趕到首鋼工學院的燃氣基地，聽首鋼老師對燃氣的專業(yè)講解，又跟隨老師一起對充裝站罐區(qū)、充裝作業(yè)、液化氣氣瓶間、餐飲后廚等進行實操演練，不忽略任何一個隱患細節(jié)。參與完成了與首鋼工學院改造，完成城管系統(tǒng)首個燃氣執(zhí)法實訓基地。

執(zhí)法工作事務繁忙，疫情反復，無法大規(guī)模授課。張旎又開始借助短視頻的模式，帶領教育訓練團隊開發(fā)不超過5分鐘的微課程。對短小精悍、貼近實戰(zhàn)、即學即用需求的燃氣安全、生活垃圾分類、施工工地管理等10余個重點執(zhí)法專項的標準網(wǎng)絡課程字斟句酌，每幅畫面、每幀設計都逐個修改完善。培訓由PC端向移動端轉移，把“練兵場”和“授課臺”延伸到隊員的辦公桌和掌端上。

越硬的骨頭就越要啃，“沒有路，就蹚出一條路”，一直是張旎的行事風格。

2020年年初，新冠肺炎疫情發(fā)生后，北京市政府決定將商務樓宇、商場和餐館的疫情防控監(jiān)督檢查工作交由城管執(zhí)法機關。北京市城管執(zhí)法局成為北京市第一個受領任務的執(zhí)法部門。

接到任務的當日，張旎把自己一個人關在辦公室里。張旎坦言：“擔子很重，責任很大?！?/p>

疫情防控執(zhí)法文件出臺時限短，涉及面廣，如何才能讓這份文件合法合規(guī)又能快速實施？為此，張旎一夜未眠，翻閱疾控中心相關規(guī)定，并借鑒非典型肺炎防控工作相關經(jīng)驗，草擬了《關于進一步加強商務樓宇、商場和餐館疫情防控工作的通告》，確?！叭悎鏊比勘患{入日常疫情防控監(jiān)管體系。

在執(zhí)法疫情防控檢查中，根據(jù)形勢變化，張旎聯(lián)系衛(wèi)生健康領域專家，拜訪衛(wèi)生疾控部門，召集行業(yè)部門討論，詳細梳理意見建議，牽頭制發(fā)疫情防控通告7件，匯總整理涉疫情防控政策法規(guī)140余件，深入基層進行實地指導，確保了疫情防控法治先行、執(zhí)法鏈條不斷、工作不留死角。

過去十年是北京發(fā)展大變革、大調整、大跨越的十年，緊跟著城市發(fā)展的脈搏，北京城管執(zhí)法隊伍也在健全執(zhí)法體系、完善工作機制、強化隊伍管理、推動科技賦能等方面進行了探索，初步打造了獨具特色的城管執(zhí)法工作品牌。

展望未來，張旎說，希望在今后5年內，進一步推動城市管理法治化、標準化、智能化、專業(yè)化、社會化，推動城市管理向城市治理轉變，構建權責明晰、服務為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市精細化管理體系，使之與首都城市功能定位相適應、與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調。城市管理領域突出問題得到緩解，市民對城市管理的滿意度進一步提高。