□ 王翔

習近平總書記指出，“用中長期規(guī)劃指導經(jīng)濟社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式”。立法領域也是如此，通過制定立法規(guī)劃，有目標、按計劃、分階段推進立法工作，有力保障了中國特色社會主義法律體系的形成和完善。

一、發(fā)展沿革

1988年4月，萬里委員長在七屆全國人大常委會第一次會議上指出，“本屆人大的立法工作，需要有一個通盤考慮。本屆常委會要制定出一個五年立法規(guī)劃，然后有計劃、有步驟地進行，成熟一個，制定一個。”1988年6月，七屆全國人大法律委員會提出了關(guān)于五年立法規(guī)劃的初步設想，并印發(fā)七屆全國人大常委會第二次會議。全國人大常委會立法規(guī)劃工作有了初步嘗試。

1991年2月，《中共中央關(guān)于加強對國家立法工作領導的若干意見》印發(fā)，明確提出全國人大常委會要編制立法規(guī)劃，并報經(jīng)黨中央審定。同年10月，七屆全國人大常委會提出《全國人大常委會立法規(guī)劃（1991年10月—1993年3月）》，安排了64件規(guī)劃項目并明確了起草單位，經(jīng)黨中央批準后實施。嚴格地講，這個立法規(guī)劃不是任期五年的規(guī)劃，而是對任期屆滿前一年多的立法工作所進行的規(guī)劃。從1993年《八屆全國人大常委會立法規(guī)劃》開始，每屆常委會均是在任期屆始之年編制立法規(guī)劃，至十四屆全國人大常委會，已編制七個五年立法規(guī)劃。

二、立法規(guī)劃的編制和調(diào)整

立法規(guī)劃的編制工作隨著立法體制機制的調(diào)整不斷完善、發(fā)展。七屆、八屆、九屆立法規(guī)劃都是由全國人大常委會秘書處起草。十屆立法規(guī)劃由全國人大常委會辦公廳負責。在十屆全國人大常委會后期，全國人大機關(guān)立法工作體制作出調(diào)整，由全國人大常委會法工委負責統(tǒng)籌立法工作全過程，履行“規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、指導、服務”的職能。因此，相應從十一屆全國人大常委會開始，立法規(guī)劃起草由法工委負責，立法規(guī)劃室承擔具體工作。

法工委在立法規(guī)劃編制中緊緊圍繞黨中央決策部署，貫徹落實黨的全國代表大會報告、中央全會決定等重要文件提出的關(guān)于立法工作的要求和建議；充分發(fā)揮全國人大代表在立法工作中的作用，及時梳理代表提出的議案、建議；向中央國家機關(guān)各部門、地方人大常委會、群團組織，以及有關(guān)高校、科研院所等廣泛征集立法項目建議，通過基層立法聯(lián)系點等聽取基層群眾意見建議。在此基礎上，通過深入調(diào)研、溝通協(xié)調(diào)、科學論證，研究起草立法規(guī)劃。

立法規(guī)劃編制有幾個重要的時間節(jié)點。一是啟動時間。一般在本屆常委會屆滿前一年的6月份啟動下一屆常委會立法規(guī)劃編制工作。二是常委會黨組審議時間。新一屆常委會黨組成立后，一般在6月份常委會會議召開前的黨組會審議立法規(guī)劃。三是報批時間。按照《中共中央關(guān)于加強黨領導立法工作的意見》要求，全國人大常委會黨組在換屆工作完成后3個月內(nèi)，將擬定的立法規(guī)劃報送黨中央。四是公布時間。按照立法法的規(guī)定，立法規(guī)劃由委員長會議通過并向社會公布。

立法規(guī)劃是預期性的，在實施過程中如果需要增加或減少個別立法項目，一般通過全國人大常委會年度立法工作計劃予以微調(diào)，不直接對立法規(guī)劃進行調(diào)整。但如果因形勢任務發(fā)生重大變化，確需作出調(diào)整，由全國人大常委會黨組向黨中央提出調(diào)整建議，由黨中央按程序?qū)徟?015年，為貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，將黨中央提出的立法項目落到實處，十二屆全國人大常委會黨組向黨中央提出了關(guān)于調(diào)整立法規(guī)劃的請示。經(jīng)黨中央批準，調(diào)整后的立法規(guī)劃項目數(shù)量由68件增加到102件，增加了50%。

三、立法規(guī)劃的落實

立法規(guī)劃印發(fā)后召開全國人大常委會立法工作會議是部署落實立法規(guī)劃的重要方式，會議由全國人大常委會委員長主持，主要傳達黨中央批準的立法規(guī)劃，對新一屆常委會立法工作進行部署安排，按照“任務、時間、組織、責任”四落實的要求督促立法規(guī)劃落實。

立法規(guī)劃安排的立法項目分為三類，第一類是條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案，第二類是需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案，第三類是立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項目。從歷屆全國人大常委會立法規(guī)劃落實情況來看，七屆立法規(guī)劃一類項目完成率為61.9%，八屆60.87%，九屆71.43%，十屆66.1%，十一屆67.35%，十二屆73.68%，十三屆75.36%。規(guī)劃項目落實率的提升，既反映了立法工作逐步加強，也反映出立法規(guī)劃編制的科學性、有效性不斷增強。

（作者系全國人大常委會法工委立法規(guī)劃室主任）