□ 祖 鵬

　　深化訴源治理完善矛盾糾紛預防調(diào)處化解機制，是推動社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。黨的十九大以來，習近平總書記多次就推動矛盾糾紛源頭化解作出重要指示，強調(diào)堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量。2021年2月19日，中央深改委審議通過《關(guān)于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，對訴源治理進行整體性安排。按照黨中央統(tǒng)一部署，全國各地結(jié)合實際開展訴源治理，推動大量矛盾糾紛源頭化解，法院受理的訴訟案件量下降或增幅回落，基層社會治理呈現(xiàn)良性發(fā)展格局。2020年全國法院新收一審民商事案件同比下降5.2%，是以年均10%的速度持續(xù)增長15年后首次下降，多元解紛成效顯著。但當前，訴源治理工作還存在一些突出問題亟待解決，全社會迫切需要推動構(gòu)建完善的訴源治理大格局，切實把矛盾解決在萌芽狀態(tài)、化解在基層。

　　當前訴源治理工作存在的主要問題

　　一、統(tǒng)一的頂層制度設計尚不明確，訴源治理機制實體化運行不足

　　一是缺乏全國統(tǒng)一的制度設計。中央強調(diào)在黨委領(lǐng)導下構(gòu)建訴源治理大格局，但關(guān)于如何發(fā)揮黨委領(lǐng)導、政府主導、社會參與、法治保障的作用，如何強化省級、省際統(tǒng)籌，缺乏具體的細化方案，各方責任分工、目標任務不明，造成多元解紛力量整合困難，推動訴源治理實質(zhì)化運行的保障不足。二是各地發(fā)展不均衡。各地對訴源治理重要性的認識尚不統(tǒng)一，經(jīng)濟發(fā)展與社會治理未能同部署、同推進。有的地方黨委較為重視，如北京、浙江、湖南等省市已出臺具體落實方案;有的還處于探索階段，以黨委、政府、法院分別為牽頭主體的訴源治理效能不一。三是全國一體化矛盾源頭預警體系不完善。訴源治理的關(guān)鍵在于識別預警矛盾糾紛，但目前基層網(wǎng)格治理體系尚不健全，跨區(qū)域預警聯(lián)動不足，警情、訴情、訪情大數(shù)據(jù)預警機制不健全，“全國統(tǒng)網(wǎng)、區(qū)域統(tǒng)籌、基層統(tǒng)一”的預警監(jiān)測體系有待深化。

　　二、法律制度不健全、落實不到位，訴源治理缺乏根本保障

　　一是推進多元調(diào)解立法供給不足。部分省市出臺了多元調(diào)解條例，但層級和效力較低，國家層面還沒有相應的多元糾紛解決機制綜合性立法，導致各地改革措施分散單薄，工作格局缺乏系統(tǒng)性。二是訴前調(diào)解程序缺乏法律保障?，F(xiàn)行法律未規(guī)定訴前調(diào)解前置程序，推動訴前調(diào)解依賴于當事人意愿，大量簡單糾紛進入訴訟程序，分層遞進、配套銜接的糾紛解決體系難以從根本上形成。三是司法確認程序適用不足。司法確認是保障多元解紛效力的主要手段，但目前司法確認程序適用率偏低，僅適用于民事調(diào)解協(xié)議，對行政調(diào)解協(xié)議、行業(yè)調(diào)解協(xié)議的開放度不足。

　　三、訴源治理力量不足，社會力量引入不充分

　　一是調(diào)解組織不健全。目前全國共有村調(diào)解委員會51.5萬個，調(diào)解員213.5萬人，村一級人民調(diào)解委員會建設還有差距;而鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位人民調(diào)解委員會，及各類專業(yè)性行業(yè)性調(diào)解組織建設尚未實現(xiàn)“全覆蓋”。二是治理力量和水平不足。各地普遍缺乏專門的訴源治理管理隊伍，牽頭整合多元解紛力量的能力不足;行政、司法、社會組織等提供的治理力量不充分，尚未作為主責主業(yè)一體推進;人民調(diào)解員主要來源于退休人員，人員結(jié)構(gòu)不合理，隊伍不夠穩(wěn)定，身份特點、調(diào)解能力、調(diào)解經(jīng)驗不能很好應對新時代下糾紛復雜、多樣性，難以滿足人民群眾的多重解紛需求。三是社會力量引入不足。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展及社會需求的增長，涉外商事調(diào)解組織、民間調(diào)解組織等調(diào)解機構(gòu)不斷涌現(xiàn)，但此類調(diào)解組織缺乏統(tǒng)一注冊、管理平臺，無法獲得多元解紛的主體資格，一定程度制約訴源治理“開放式”發(fā)展。

　　四、訴源治理聯(lián)動配合不足，一體化工作機制有待完善

　　一是各層級各主體聯(lián)動不足。上下級公安、司法行政、綜治辦、法院等訴源治理主體，縱向?qū)蛹壜?lián)動和橫向部門聯(lián)動不足，“各自為政”“單兵作戰(zhàn)”的問題依然突出，導致人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等資源，未全線貫通、形成合力。二是訴調(diào)對接機制不完善。目前主要以法院為中心，與各部門、調(diào)解組織等多頭對接。在推動醫(yī)療糾紛、金融糾紛等專業(yè)領(lǐng)域治理方面，其他主體主動配合的意識和動力不足，影響工作推進效率和長遠發(fā)展。三是宣傳引導機制不健全。多元解紛渠道宣傳不足，糾紛化解結(jié)果缺乏剛性約束，訴源治理的吸引力不明顯，導致群眾 “遇事找法院”的司法慣性難以消除，群眾對訴源治理的認識度、積極性不高，選擇非訴渠道解紛的意愿不強烈。

　　五、縱向保障機制跟進不夠及時，訴源治理整體效能發(fā)揮受到限制

　　一是人、財、物保障機制欠缺。推進統(tǒng)一的訴源治理機制建設，缺乏編制、場所保障，人民調(diào)解專項補貼不足，沒有針對其他調(diào)解組織的財政補貼，是各地反映較為突出的問題。二是運用信息化手段開展訴源治理不足。各部門信息系統(tǒng)相互獨立，尚未建立統(tǒng)一的訴源治理信息化平臺，矛盾糾紛的預警、應對、處置等信息孤島效應明顯，信息數(shù)據(jù)共享共用困難，治理合力不強。三是考評機制不健全。目前主要以“萬人起訴率”等指標評價訴源治理的成效，缺乏體系化考核機制，各部門各條線現(xiàn)有考核制度難以準確量化工作成果，考核的剛性制約和激勵引導作用有待提高。

　　深化訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的對策建議

　　一、強化頂層設計，堅持在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下強化訴源治理實體化運行

　　一是完善全國統(tǒng)一的制度體系。貫徹落實中央《關(guān)于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，堅持黨委主導，推動訴源治理走深走實。建議統(tǒng)一全國訴源治理標準，由各省省委牽頭，制定省級統(tǒng)一、省際跨域聯(lián)動的制度方案，明確黨政機關(guān)、司法機關(guān)、社會組織等職責分工。二是推廣構(gòu)建“一站式”訴源治理中心。充分依靠黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，建立“一站式區(qū)域訴源治理中心”，推動司法行政、公安、信訪、檢察院、法院、仲裁等部門聯(lián)合辦公，對矛盾糾紛“一窗受理、分類分流、集群化解”;條件不允許的區(qū)域，依托綜治中心，相關(guān)機構(gòu)值班式靈活辦公。三是完善“一體化”矛盾預警體系。建立全國“矛盾預警監(jiān)測信息平臺”，通過信訪數(shù)據(jù)、12345熱線數(shù)據(jù)、訴訟案件數(shù)據(jù)等預測預防矛盾糾紛;健全基層網(wǎng)格治理體系，對網(wǎng)格內(nèi)的矛盾糾紛實時排查、跟進化解;堅持屬地管理、跨域協(xié)作的原則，強化府院聯(lián)動，提前預判潛在糾紛，推動聯(lián)合治理。

　　二、推動法律制度完善和落實，建立與推進訴源治理相配套的法律體系

　　一是加快多元調(diào)解立法。制定多元糾紛解決促進法，整合調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等多元解紛方式，明確解紛主體的法律地位，界定各部門和社會各界的職能分工，建立全方位保障體系。二是明確調(diào)解前置程序。完善預防性法律制度，以民事訴訟法修改為契機，確定訴前調(diào)解前置程序，或確定適宜訴前調(diào)解前置的案件類型，或劃區(qū)域先行試點訴前調(diào)解前置，為大力推進訴源治理提供法律依據(jù)。三是用足司法確認程序。建立“司法確認點”“法官工作站”，實現(xiàn)對各層級人民調(diào)解組織的無縫對接;拓寬適用范圍，將行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等調(diào)解協(xié)議納入司法確認范圍;推動在線司法確認機制與全部訴源治理主體對接，優(yōu)化在線確認操作端口，讓司法確認更高效便捷。

　　三、加強基層治理力量，積極引入社會治理力量

　　一是加強調(diào)解組織建設。嚴格按照人民調(diào)解法規(guī)定，配齊配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居、企事業(yè)單位人民調(diào)解委員會;在糾紛高發(fā)、易發(fā)、頻發(fā)領(lǐng)域，加強行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解委員會建設;推動建設行政爭議調(diào)處中心。二是充實治理力量，提升調(diào)解員水平。大力推進“一村一顧問”制度，在村居配備法律工作者;加大基層調(diào)解員培訓、選任、考核力度，用足用好調(diào)解補貼，激發(fā)調(diào)解員工作積極性，不斷提高調(diào)解員實質(zhì)性化解糾紛的能力;優(yōu)化調(diào)解員隊伍結(jié)構(gòu)，吸納退休法官、檢察官、律師等專業(yè)人員進入調(diào)解員隊伍，加大專職調(diào)解員的培育力度。三是積極引入社會力量。司法行政機關(guān)制定明確的社會調(diào)解組織注冊標準、申請審核流程、監(jiān)督管理等相關(guān)規(guī)定，為各類調(diào)解組織有序建立和發(fā)展提供保障;鼓勵社會資本進入，允許社會力量在商事、知產(chǎn)、涉外、醫(yī)療等更加專業(yè)的領(lǐng)域，建立合理的付費式糾紛化解模式。

　　四、強化聯(lián)動配合和宣傳引導，提高訴源治理社會認同度

　　一是暢通資源對接。搭建一體化信息平臺，將司法行政、公安、信訪、檢察院、法院等機構(gòu)電子平臺互通互聯(lián)，實現(xiàn)信息共享。二是完善訴調(diào)對接機制。將更多調(diào)解組織納入特約調(diào)解名冊、拓寬訴調(diào)對接主體;加強調(diào)解組織與法院的系統(tǒng)銜接，明確程序節(jié)點及法律效力，實現(xiàn)調(diào)解不成“一鍵立案”，調(diào)解成功“在線確認”，徹底打通糾紛化解的程序鏈，確保訴源治理牢牢在法治軌道上運行。三是加大宣傳引導力度。用好各類媒體大力弘揚社會主義價值觀，加大對各種解紛方式、程序、效力和成本宣傳，著力改變?nèi)罕妼m紛解決方式的認知。

　　五、強化配套機制建設，提高訴源治理整體效能

　　一是強化人、財、物制度保障。將訴源治理工作納入地方財政預算，為場地建設、人員招納提供資金支持，同時對專職工作人員配備編制，建立合理績效考核，激發(fā)工作積極性。二是建立統(tǒng)一矛盾糾紛化解信息平臺。將公安、檢察院、法院、各行政機關(guān)、社會組織可公開信息鏈接互通，實現(xiàn)糾紛預警、上報、處置、分流、化解、結(jié)果反饋等鏈條化管理，釋放信息科技治理效能。三是完善主體考核機制。將人民法院受理的民事行政案件萬人起訴率、訴前調(diào)解成功率、訴調(diào)對接率等指標，納入政府平安建設考核體系，提高考核權(quán)重，推動屬地政府落實訴源治理責任，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展促進社會治理、社會治理助力經(jīng)濟發(fā)展的良性格局。

　　(作者系北京市豐臺區(qū)人民法院黨組書記、院長)