本刊記者 趙紅旗 通訊員 林蔚

服務(wù)保障黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略，承載著守護(hù)生態(tài)安全、傳承文化根脈、推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的多重使命。地處黃河下游，河南省開封市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)立足法律監(jiān)督職能，創(chuàng)新構(gòu)建黃河(開封段)保護(hù)“五點(diǎn)一線”聯(lián)動(dòng)體，通過內(nèi)部協(xié)同、外部聯(lián)動(dòng)、跨區(qū)域協(xié)作、檢學(xué)賦能、社會(huì)參與“五位一體”機(jī)制，將檢察履職深度融入黃河保護(hù)全鏈條，形成了具有開封特色的黃河保護(hù)檢察方案。

“自2023年初‘五點(diǎn)一線’聯(lián)動(dòng)體建立以來，全市檢察機(jī)關(guān)共辦理涉黃河保護(hù)案件87件，20件案件獲評(píng)全國、全省典型案例，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)法治保障。”7月21日，開封市人民檢察院黨組書記、檢察長趙光南在接受本刊記者采訪時(shí)說。

建立協(xié)作機(jī)制搭建保護(hù)網(wǎng)絡(luò)

黃河流經(jīng)開封示范區(qū)、龍亭區(qū)、蘭考縣等5個(gè)縣區(qū)，水文情勢(shì)復(fù)雜、保護(hù)需求多元。開封市檢察機(jī)關(guān)跳出“個(gè)案辦理”思維，以機(jī)制創(chuàng)新破解碎片化治理難題，構(gòu)建起“點(diǎn)線結(jié)合、全域覆蓋”的保護(hù)體系。

2022年底，開封市檢察機(jī)關(guān)在基層治理實(shí)踐中探索出 “三結(jié)合”(把改進(jìn)作風(fēng)和增強(qiáng)黨性結(jié)合起來，把為群眾辦實(shí)事和提高群眾工作能力結(jié)合起來，把抓發(fā)展和抓黨建結(jié)合起來)基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)模式，通過聘請(qǐng)“一賢三老”(鄉(xiāng)賢、老教師、老戰(zhàn)士、老干部)擔(dān)任信息聯(lián)絡(luò)員，打通法律監(jiān)督“最后一公里”。2023年初，開封市檢察院結(jié)合沿黃縣區(qū)水文特點(diǎn)，選擇蘭考縣東壩頭鎮(zhèn)、祥符區(qū)袁坊鄉(xiāng)等5個(gè)沿黃鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立基層法律監(jiān)督聯(lián)系點(diǎn)，“匯點(diǎn)成線”組建“五點(diǎn)一線”聯(lián)動(dòng)體，將分散的監(jiān)督力量整合為系統(tǒng)保護(hù)合力。

為強(qiáng)化一體履職效能，開封市檢察院構(gòu)建“市級(jí)統(tǒng)籌+基層協(xié)同”的運(yùn)行架構(gòu)：市檢察院設(shè)立統(tǒng)籌調(diào)度中心，負(fù)責(zé)全域黃河保護(hù)工作的協(xié)調(diào)指揮;基層院建立輪值檢察長會(huì)議制度，通過定期會(huì)商、信息共享、線索移送強(qiáng)化協(xié)同。針對(duì)重大案件，即時(shí)啟動(dòng)案件協(xié)調(diào)會(huì)，組建專門辦案團(tuán)隊(duì)集中攻堅(jiān)。

在辦理一起黃河灘區(qū)非法傾倒垃圾案時(shí)，開封市檢察院統(tǒng)籌順河區(qū)、龍亭區(qū)檢察院聯(lián)合調(diào)查，3天內(nèi)鎖定責(zé)任主體，推動(dòng)700余噸垃圾全部清運(yùn)。自聯(lián)動(dòng)體成立以來，開封市檢察機(jī)關(guān)已召開輪值會(huì)議27次，研討疑難問題15個(gè)，組織案件協(xié)調(diào)會(huì)21次，涉黃河保護(hù)案件辦理質(zhì)效提升40%以上。

“黃河保護(hù)涉及水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)部門，需打破‘條塊分割’壁壘。全市檢察機(jī)關(guān)將‘五點(diǎn)一線’聯(lián)動(dòng)體與‘河長+檢察長’‘林長+檢察長’‘田長+檢察長’制度深度融合，建立‘行政執(zhí)法+檢察監(jiān)督+司法審判’協(xié)同模式，推動(dòng)形成‘信息互通、線索互移、案件互商’的保護(hù)格局。通過邀請(qǐng)水利、自然資源等部門參與輪值會(huì)議，已推動(dòng)解決黃河岸線違規(guī)開發(fā)、水土保持不力等突出問題32個(gè)，移送違法線索18條，形成了‘監(jiān)督—整改—鞏固’的閉環(huán)。”趙光南說。

在蘭考縣基本農(nóng)田保護(hù)案中，蘭考縣檢察院發(fā)現(xiàn)部分農(nóng)田被違規(guī)占用后，先制發(fā)檢察建議督促整改，“回頭看”時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)未全面履職，隨即提起行政公益訴訟，并聯(lián)合法院召開工作會(huì)，明確整改標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限。最終，120畝基本農(nóng)田全部復(fù)墾。

“黃河流域的整體性決定了保護(hù)工作不能受行政區(qū)劃限制?！壁w光南說，開封市檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中積極破解“左右岸、上下游”監(jiān)管難題，主動(dòng)對(duì)接黃河流域相關(guān)地市，建立跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制，破解“上游污染、下游買單”“左岸治理、右岸觀望”的治理困境。

在龍亭區(qū)柳園口鄉(xiāng)黃河濕地保護(hù)案中，一塊位于龍亭區(qū)管轄范圍、卻由新鄉(xiāng)市封丘縣群眾實(shí)際使用的濕地核心區(qū)，因違規(guī)養(yǎng)殖、藥材加工導(dǎo)致生態(tài)破壞。龍亭區(qū)檢察院啟動(dòng)跨域協(xié)作機(jī)制，聯(lián)合封丘縣檢察院實(shí)地調(diào)查，推動(dòng)兩地召開“檢察機(jī)關(guān)+行政機(jī)關(guān)+群眾”圓桌會(huì)議，形成“整改+幫扶”方案，龍亭區(qū)負(fù)責(zé)生態(tài)修復(fù)，封丘縣協(xié)助解決群眾就業(yè)、銷售等實(shí)際困難。最終，600余平方米違章建筑被拆除，2萬余噸垃圾被清理，濕地原貌得以恢復(fù)。該案入選河南省檢察院典型案例，為黃河流域跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)提供了實(shí)踐樣本。

在此基礎(chǔ)上，開封檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步拓展協(xié)作范圍，與新鄉(xiāng)、商丘、山東菏澤、安徽宿州等三省六市檢察機(jī)關(guān)建立協(xié)作機(jī)制，在調(diào)查取證、聯(lián)合巡查、案例研討等方面開展深度合作;針對(duì)賈魯河流域保護(hù)，牽頭鄭州、許昌、周口三市檢察機(jī)關(guān)建立協(xié)同機(jī)制，推動(dòng)流域治理從“分段管”向“系統(tǒng)治”轉(zhuǎn)變。

探索從“個(gè)案辦理”到“類案治理”

開封市檢察機(jī)關(guān)以“五點(diǎn)一線”聯(lián)動(dòng)體為依托，既辦好具體案件，又注重從個(gè)案中提煉治理經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“辦理一案、治理一片”的效果。

2023年4月，龍亭區(qū)檢察院接到線索，柳園口濕地核心區(qū)存在違規(guī)養(yǎng)殖、藥材加工行為，糞便、污水直排濕地。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該區(qū)域雖屬龍亭區(qū)管轄，但由新鄉(xiāng)市封丘縣群眾實(shí)際使用，且群眾持有封丘縣相關(guān)部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，兩地行政機(jī)關(guān)在監(jiān)管責(zé)任上存在爭議。

檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制，一方面，聯(lián)合封丘縣檢察院與兩地行政機(jī)關(guān)溝通，明確“屬地管轄為主、協(xié)作配合為輔”的原則;另一方面，召開群眾座談會(huì)，了解到群眾擔(dān)心“投入打水漂”的顧慮后，協(xié)調(diào)龍亭區(qū)政府對(duì)接周邊市場(chǎng)，提供水產(chǎn)、牲畜銷售渠道，解決就業(yè)崗位23個(gè)。最終，群眾主動(dòng)清退經(jīng)營活動(dòng)，濕地生態(tài)得以恢復(fù)。此后，兩地檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)建立“每月聯(lián)合巡查、每季信息互通”機(jī)制，從源頭防范類似問題發(fā)生。

國道230黃河大橋是河南省重點(diǎn)工程，但其施工物料堆放卻給黃河行洪帶來隱患。開封市示范區(qū)檢察院通過“磋商+監(jiān)督”模式，既保障了工程進(jìn)度，又守住了行洪安全底線。

2023年12月，開封市示范區(qū)檢察院接到線索，黃河灘區(qū)大橋施工現(xiàn)場(chǎng)堆放大量建筑材料，其中黑崗口上延控導(dǎo)工程北側(cè)主河道內(nèi)的臨建房和物料達(dá)3200平方米。黑崗口河段是黃河防洪關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，一旦行洪受阻，將威脅開封市區(qū)安全;但大橋工程關(guān)乎兩岸交通升級(jí)，若全面停工清理，會(huì)影響工期。

開封市示范區(qū)檢察院組織黃河河務(wù)管理部門、施工單位等召開磋商座談會(huì)，邀請(qǐng)水利專家分析論證，最終達(dá)成共識(shí)，主河道內(nèi)物料必須立即清理，灘區(qū)其他物料規(guī)范歸置。隨后，開封市示范區(qū)檢察院制發(fā)檢察建議，督促黃河河務(wù)局監(jiān)督施工方整改。10天內(nèi)，主河道內(nèi)物料全部清理，灘區(qū)物料歸置后減少堆積面積60%。開封市示范區(qū)檢察院還推動(dòng)開展“行洪安全專項(xiàng)檢查”，清理其他亂堆點(diǎn)位3處，實(shí)現(xiàn)了“安全與發(fā)展”的雙贏。

朱仙鎮(zhèn)木版年畫是黃河農(nóng)耕文化的瑰寶，但曾因傳承斷層瀕臨滅失。開封市祥符區(qū)檢察院以公益訴訟為抓手，推動(dòng)建立“保護(hù)+傳承+發(fā)展”的全鏈條機(jī)制，讓非遺文化重?zé)ㄉ鷻C(jī)。

2022年8月，祥符區(qū)檢察院在專項(xiàng)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)，朱仙鎮(zhèn)木版年畫作坊僅剩6家，傳承人中50歲以上占比71%，30歲以下僅3人，隨即向文旅部門、鎮(zhèn)政府制發(fā)檢察建議，但整改推進(jìn)緩慢。為此，祥符區(qū)檢察院牽頭召開聯(lián)席會(huì)議，邀請(qǐng)傳承人、行業(yè)代表共商方案，并組織聽證會(huì)吸納人大代表、專家意見，最終形成“立法保障+場(chǎng)地支持+人才培養(yǎng)”的保護(hù)路徑。

在檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)下，祥符區(qū)不僅在4A景區(qū)增設(shè)2個(gè)傳習(xí)所，還與26所高校簽訂人才培養(yǎng)計(jì)劃;制定《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性傳承人激勵(lì)機(jī)制》，為傳承人提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi);建成300余畝非遺產(chǎn)業(yè)園和1000平方米展廳，讓木版年畫從“作坊里的手藝”變成“文旅融合的產(chǎn)業(yè)”。

實(shí)現(xiàn)從“點(diǎn)上突破”到“全域提升”

截至目前，開封市檢察機(jī)關(guān)“五點(diǎn)一線”聯(lián)動(dòng)體已成為開封黃河保護(hù)的“法治引擎”。在生態(tài)保護(hù)方面，推動(dòng)修復(fù)濕地1200余畝、復(fù)墾耕地180畝、清理垃圾3000余噸，黃河(開封段)水質(zhì)持續(xù)改善，柳園口濕地鳥類種類增加至156種;在文化傳承方面，除朱仙鎮(zhèn)木版年畫外，檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)的王若飛革命舊址保護(hù)、杞縣皮影戲傳承等項(xiàng)目落地，讓黃河文化遺產(chǎn)得到系統(tǒng)性保護(hù);在安全保障方面，通過行洪隱患排查、堤防安全監(jiān)督，確保了黃河開封段連續(xù)多年安全度汛。

“在司法實(shí)踐中，全市檢察機(jī)關(guān)持續(xù)完善機(jī)制、拓展職能，推動(dòng)黃河保護(hù)檢察工作再升級(jí)，以高質(zhì)效法律監(jiān)督守護(hù)黃河歲歲安瀾，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)更多檢察力量?！壁w光南說。

此外，開封市檢察機(jī)關(guān)還強(qiáng)化科技賦能，推動(dòng)“五點(diǎn)一線”聯(lián)動(dòng)體與黃河流域檢察公益訴訟協(xié)作指揮平臺(tái)、河南省檢察公益訴訟指揮中心深度融合，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、無人機(jī)等技術(shù)提升監(jiān)督精準(zhǔn)性。在拓展保護(hù)范圍上，將黃河保護(hù)經(jīng)驗(yàn)延伸至淮河(開封域)支流水系，建立一體化辦案機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“黃河、淮河”協(xié)同保護(hù)。在深化智力支撐上，設(shè)立專家工作室，聯(lián)合高校開展流域治理課題研究，為重大案件辦理、機(jī)制創(chuàng)新提供理論支持。同時(shí)，完善案例引領(lǐng)，建立黃河保護(hù)案例數(shù)據(jù)庫，形成辦案指引，為黃河保護(hù)提供實(shí)踐參考。