□ 前沿聚焦

□ 張雪樵 （最高人民檢察院副檢察長）

檢察公益訴訟制度作為習近平法治思想的原創(chuàng)性成果已經(jīng)成為一項具有中國特色的標志性的法治實施成就。黨的二十大報告專門部署了公益訴訟，十四屆全國人大常委會將檢察公益訴訟專門立法納入了2024年立法計劃的預備項目，這部法律如果通過將成為全世界第一部檢察機關(guān)公益訴訟的專門性立法，也將是一項前無古人的法治作品。為什么檢察公益訴訟發(fā)展得這么快？除了頂層設(shè)計、立法供給之外，我認為，在法律實施過程中堅持問題導向、堅持改革創(chuàng)新至關(guān)重要。作為一項新的法律制度，只有守住立法初心，把握好法治精神，才能確保法律正確實施和法律有效實施的有機統(tǒng)一。

我國檢察公益訴訟制度的實施，取得重大影響，主要在于行政公益訴訟。不僅是“官告官”的訴訟類型具有首創(chuàng)性，更重要的是在法律實施過程中，結(jié)合我國的政治體制等國情，從實際出發(fā)，解放思想，大膽創(chuàng)新。2017年6月，全國人大常委會修訂的行政訴訟法，用增加一款的方式規(guī)定了行政公益訴訟，但沒有規(guī)定專門的訴訟程序。我們知道，現(xiàn)有的刑事、民事、行政三大訴訟有著一個共同的特點，就是都只解決一個訴訟主體——一個自然人或者一家單位的糾紛。一件糾紛的解決，可能需要通過一審、二審、再審，檢察申訴、抗訴，法院再審、終審，這一整套流程，成本極高，效率較低。檢察公益訴訟是否也需要按照這個模式、這個框架、這個定律來辦理案件呢？或者說，檢察公益訴訟用什么樣的程序才能推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革初衷和立法預期？自2020年開始，檢察機關(guān)開始辦理跨行政區(qū)劃流域治理領(lǐng)域的公益訴訟。在生態(tài)環(huán)境保護治理方面，這是一個世界性難題，特別是跨省際行政區(qū)劃的生態(tài)保護治理。2020年最高檢辦理的萬峰湖專案，不到一年的時間徹底清理了跨貴州、廣西、云南3省5縣（市）的網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染問題。2021年最高檢辦理的南四湖專案，八個月時間治理了橫跨山東、江蘇、安徽、河南4省8市34縣區(qū)，流域面積三萬多平方公里的南四湖污染問題。南四湖是我國北方最大的淡水湖，也是北方污染程度最嚴重的湖泊，因為跨區(qū)域、涉及面廣、成因復雜，工礦廢水排放污染、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖污染、城鄉(xiāng)生活污水污染、船舶污染等多重因素交織，污染問題始終難以根治。最高檢立案后不到一年時間，湖水的水質(zhì)發(fā)生了明顯的變化。2022年2月10日，最高檢在山東濟南召開互聯(lián)網(wǎng)直播公開聽證會評估辦案成效，兩個半小時的聽證會，在線觀看人數(shù)在聽證會結(jié)束時達到1200萬人，并且沒有一個網(wǎng)民對辦案成效質(zhì)疑。最高檢辦理的長江船舶污染治理專案，解決了長江經(jīng)濟帶11省市、長江流域3500條通航干支流的船舶污染問題，長江成為全世界第一條基本實現(xiàn)船舶零排放的大江大河，超過了此前在船舶污染治理上最先進的萊茵河—多瑙河。檢察公益訴訟的這些生動實踐，有力證明了公益訴訟在破解流域治理等世界性難題上的獨特成效，但是，回過頭來，我們也在反思，獨特的成效究竟來源于哪些程序設(shè)計？來源于哪些改革創(chuàng)新？

一是審前程序。傳統(tǒng)民事、行政訴訟自法院立案受理開始，因此不少人認為只有起訴到法院，雙方對簿公堂的公益訴訟才算得上公益訴訟，檢察機關(guān)在起訴前通過檢察建議等方式督促政府解決公益保護糾紛的還算不上公益訴訟。剛剛列舉的流域治理案例，基本上都是在行政公益訴訟的審前階段實現(xiàn)公益保護目的的。南四湖專案，檢察機關(guān)共立案辦理185件行政公益訴訟案件，其中只有1件，向法院提起訴訟，其他案件都是在審前階段解決了問題。還有20件民事公益訴訟向法院提起訴訟，但沒有辦理一件刑事案件，這樣一個大湖的流域治理，沒有一個人入刑，這在我國的生態(tài)環(huán)境司法治理中也是十分特別的。如果檢察機關(guān)把公益訴訟的工作重心像三大訴訟一樣放在法院庭審階段，那么再多幾十倍數(shù)量的法官來審理這么多主體的公益訴訟案件，也不可能取得涉及面如此之廣的治理效率。

二是一體化辦案。傳統(tǒng)司法體制設(shè)定了四級檢察機關(guān)，上級領(lǐng)導下級，但具體辦案中各司其職。四級檢察機關(guān)不可能同時辦理同一個案件。但上述的流域治理專案，四級檢察機關(guān)執(zhí)行組團式一體化辦案，采用大兵團作戰(zhàn)模式，有效破解了上下游、左右岸不同步問題，并且形成了蝴蝶效應(yīng)。在長江船舶污染治理專案中，500多個基層檢察院按照統(tǒng)一要求、統(tǒng)一標準同步辦案，為了同一個辦案目標，攥指成拳，發(fā)揮出“1+1＞2”的治理效能。

三是符合督促之訴定位的訴訟請求。傳統(tǒng)行政訴訟的訴訟請求與審理焦點多是當事人的權(quán)利減損和義務(wù)增加等糾紛問題。但行政公益訴訟辦案規(guī)則明確要求檢察機關(guān)行政公益訴訟案件的訴訟請求不予載明行政相對人的權(quán)利減損或義務(wù)增加事項，要求行政相對人不列為第三人。剛開始，有些觀點還不大被接受。但實踐證明，正因為丟下了第三人的包袱，輕裝上陣，才保證了辦案的高效。直到目前，檢察公益訴訟案件很少進入上訴程序。聚焦解決實際問題，不以公堂上的輸贏論英雄，也是檢察公益訴訟高效的原因之一。

所以，改革創(chuàng)新是檢察公益訴訟的成功之道，司法改革是法治建設(shè)的重要法寶。下一步，我們會繼續(xù)堅持用改革的精神、用創(chuàng)新的思維應(yīng)對問題和挑戰(zhàn)。比如，拓寬公眾有序參與司法渠道，提升司法公信力。讓社會公眾、具有專業(yè)知識的人更多地參與到檢察辦案當中，解決好公益訴訟案件涉及領(lǐng)域廣與辦案力量有限、專業(yè)知識不足之間的矛盾；又如，以大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技賦能公益訴訟案件辦理。構(gòu)建完善快速檢測、無人機、衛(wèi)星遙感等“空天地”一體化技術(shù)支持體系，研發(fā)運用大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型解決某一行業(yè)、某一領(lǐng)域的系統(tǒng)性問題，順應(yīng)時代發(fā)展的浪潮，為辦案插上科技的“翅膀”。

習近平總書記提出，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。實現(xiàn)這一目標，僅靠檢察官的勤奮與智慧遠遠不夠，需要現(xiàn)代科技賦能，更需要人民的廣泛參與，只有集眾智匯眾力，才能最大限度激發(fā)制度效能，讓案件辦理既公正又高效，真正實現(xiàn)中國式司法現(xiàn)代化。

（文章為作者在《中國法治實施報告(2024)》發(fā)布會上的致辭節(jié)選）